政府購買公共服務的合同制購買方式：發展背景、設計優勢與改進策略

陳艷

政府購買公共服務，也稱為公共服務外包，是政府為履行職責，依靠財政向各社會機構（企業、事業單位、非政府組織等）支付費用，雙方以契約方式確定服務的數量、種類以及提供方式，通過轉移生產及提供來滿足公眾多樣化的需求。[1]這種轉移生產和提供方式其實質就是利用市場將競爭以及私有化的力量納入公共服務領域，打破傳統方式下政府的壟斷，提升公共服務質量與效率。隨著政府購買公共服務的技術逐步發展，合同制作為一種新的購買方式逐漸引起理論界與實務部門的關注。

一、合同制購買公共服務方式的發展背景

20世紀70、80年代，西方國家政府部門出現了機構臃腫、職能重疊、效率低下等一系列治理困境，為克服困境一系列新公共管理理論諸如“重塑政府論”、“企業家型政府論”、“公共選擇理論”、“市場化政府論”等在政府部門興起，試圖將競爭引入政府部門，用市場和社會力量對政府進行改造，精簡政府規模以提升政府服務辦事效率。西方一直秉持的福利國家政策，一方面給政府部門造成了難以持續的財政重負，致使提供的公共服務質量與效率都難以滿足民眾的需要；另一方面由國家統一提供的同質性的公共服務難以滿足公眾多樣化的需求。基于這些壓力，在政府眾多改革中最為明顯的就是對公共服務領域的改造，并取得了一定的成績，緩和了政府與公眾間的矛盾。公共服務領域的這些改革其本質是將公共服務由傳統的政府主導供給模式轉變為政府與非政府力量共同參與互動，利用非政府力量通過契約的方式提供公共服務。

我國政府于20世紀90年代中期將“合同制”引入公共服務領域，通過與私人部門簽訂商業化的合同，購買公共服務。最早開始這一實踐的有上海、浙江、廣東等地，在此之后各地紛紛開展相應的實踐改革。十八屆三中全會明確提出將競爭機制納入公共服務改革實踐中，通過合同、委托代理等方式購買，利用市場的運作提升公共服務效率與質量。2013年9月，國務院辦公廳頒布《關于政府向社會力量購買公共服務的指導意見》，要求政府充分利用市場運作及社會力量來彌補支撐當前政府在公共服務領域內的不足，提升政府服務的效能。目前“合同制”的購買方式在私人市場上已經運作的較為成熟健全，對政府充分利用外部力量展開公共服務改革具有很強的實踐價值，取得了許多有益經驗。

二、合同制購買公共服務方式的設計優勢

與已有的政府購買公共服務方式相比，合同制方式在制度設計層面具有多元參與、服務高效精細、公開透明等優勢。

（一）多元參與主體實現充分競爭

傳統的公共服務模式下，政府部門的壟斷導致競爭不充分、公共服務的供給效率低、覆蓋面小。在合同制下，公共服務的供給主體既可以是企業、事業單位也可以是非營利組織等，參與主體多元化能夠保證競爭的展開，打破了過去只有政府一家提供公共服務的壟斷局面。合同制下，政府利用財政資金通過契約方式向這些主體購買物美價廉的公共服務。

（二）公共服務更加高效精細

合同制購買極具優勢，其首先將政府從繁雜的公共服務生產職能中“解放出來”，減少政府直接的生產操作，政府可以將精力與時間轉移到公共服務合理分配等其他環節。其次，由于這些多元化的承接主體更具靈活性，具備資源和行業優勢，可以更好地把握公眾需求，根據不同公共服務需求者的狀況制定出合適的公共服務策略，極大緩解公共服務的需求困境，有利于實現公共服務高效、精細化供給。

（三）公共服務的透明度大幅度提升

政府部門以往承擔全部的生產、提供的活動，使得公共服務成為了一個“黑箱”，公眾并不十分清楚每年有什么服務項目，每項服務項目的標準如何。但是合同制購買的整個環節是相對透明的，政府購買公共服務首先要向社會進行公開的招標，同時對服務的要求標準等各個方面加以詳細說明，這就在一定程度上提升公眾對于公共服務的了解。同時，相對于政府部門來說，中標的組織更加貼近社會公眾，公眾可以更加近距離地了解公共服務的各項生產環節，加大監督力度。

三、合同制購買公共服務方式的制度風險

雖然合同制購買方式具有優勢，然而在實際執行過程中，仍然可能面臨政府監管、購買失衡、公共性缺失等問題，在合同制購買的發展過程中需要重點關注。

（一）第三方監督乏力

在公共服務供給合同中，政府部門承接組織都是參與公共服務過程的平等主體，政府負責采購公共服務，承接組織負責生產并按時交付合乎標準的公共服務。在整個過程中雙方各司其職，但是卻缺乏了監督方，尤其是在最后環節，承接組織生產出的公共服務是否合乎預先制定的標準是沒有專門的機構進行監督檢驗的。監督的缺乏給政府相關部門及承接組織營造了一個有利于“違規”的環境。就政府部門而言，在整個公共服務過程中，政府既是運動員又是裁判者，這種不合理的設置就會給政府的一些部門造成尋租與腐敗的機會。[2]同時由于缺乏專業機構的監督，承接公共服務的組織為了自身的利益就有可能對承接的公共服務進行偷工減料的生產加工或是選擇性的提供，從而影響了公共服務的水平。監督的缺乏對合同制購買公共服務形成了一個巨大風險隱患，如果不妥善處理將會影響到整個公共服務供給的后續健康發展。

（二）購買后期競爭的不平衡影響購買環境

傳統的公共服務供給模式下，政府強有力的壟斷使得市場和社會力量難以進入，當然也就無所謂競爭的充分性了。改革者期望通過競爭機制的引入來改善這種局面，但是僅僅有競爭是不夠的，如果競爭不夠充分勢必會造成新的壟斷。這種壟斷往往是公共服務后期“供應商”的壟斷。[3]目前我國能夠承接公共服務的社會力量的類型與數量并不多，政府并沒有太多可選擇的余地，政府長期與同一個承接者的合作就使得這些承接者具有了同政府談判的能力。這種壟斷能力迫使政府在后期公共服務購買中只得在幾個大型的承接組織上進行選擇，影響公共服務購買的公平性。

（三）合同制中政府角色轉化造成了政府責任缺位

傳統的公共服務生產與提供都由政府來進行主導，政府部門既承擔著生產者的職責又承擔著提供者的職責，這種大包大攬造成了政府部門公共服務效率的低下。新公共管理改革之后，政府的角色發生了巨大變化，如今又越來越多的學者倡導要求政府成為“精明的買家”的理念深刻的體現了這一變化的實質。[4]政府部門的角色已經從生產者、提供者轉變為采購者與監督者。由于政府通過合同購買公共服務形成角色的變化，使得一些政府部門或是官員認為其本身承擔的職責已經轉移到承接組織身上，自己的職責只是購買公共服務并履行合約按時付款。合同制中政府部門責任性的缺位，影響合同制購買方式的可持續發展。

（四）合同購買雙方職權劃分需要進一步規范

合同制要求政府縱向的管理與橫向的管理相結合，將公共服務的管理權限進行分散重新分配，以打破政府對公共服務壟斷局面。管理權限的分散的主要表現是政府部門與承接組織間不再是簡單的控制與被控制的關系，而是一種平等的合作伙伴關系，在政府部門將公共服務項目交由承接的同時賦予了其相應的自由裁量權。然而我國政府內部并沒有公共服務的管理權限分散的規定，更沒有對于政府賦權方式的相關規定，權限分配與管理規章的缺失使得合同制購買方式難以走上程序化、規范化的道路，容易造成合同管理的失范。

四、優化策略

隨著我國公共服務領域改革的持續深入，政府部門“精明買家”角色不斷加強，公共服務的正產職責將更多的落到社會力量身上。將公共服務置于競爭的市場環境中通過合同方式購買將成為最通用的手段之一，合同制的完善無疑將對于公共服務領域改革影響深遠。

（一）健全監督機制，加強對合同制中政府部門以及承接組織的約束與監督

合同制購買中監督機制的完善與否不但對購買合同能否夠順利完成造成影響，同時也關系到合同制改革公共服務購買方式的成敗。[5]雖然公共服務的承接者大多是具備公共性、非營利性的社會組織，但是這些社會組織在開放的市場競爭中同樣面臨巨大的生存壓力，存在人財物匱乏的情況，監督的缺失與不到位很容易出現各種違規操作。因此，首先要健全監督，加強公眾對于公共服務過程的監督，營造一個良好的監督環境。作為公共服務最終受益者的公眾，他們能夠很好地體驗到公共服務是否是高質量的、能否滿足自身需要，公共服務的質量可以形成一個普遍性的監督。同時，他們也更加貼近承接組織，由社會公眾擔負起對承接組織的日常持續性監督，將會緩和合同制中監督缺乏的困境。在公眾監督的同時也要建立起獨立的第三方監督機構，對于公共服務的購買提供專業性、針對性的監督。其次，要加強法律法規的制定，將公共服務的標準確定下來，確定相關程序步驟。法律的完善不但保障了合同制下政府購買公共服務的合法性而且使得監督機構的各項工作有了可衡量的標準，變得有法可依有規可循。

（二）明確合同中雙方的權責界限，加強政府自身的責任感

政府部門不能僅僅作為購買者的角色存在，合同中轉移的僅僅是公共服務的生產權，在政府部門與社會承接組織合作的過程中要明確政府與承接組織各自的權力與責任。公共服務外包只是政府改革公共服務效率的一種手段或是方式，將公共服務外包并不意味著政府對外包的公共服務不再負擔任何責任。[6]相反，政府部門更要明確誰來管、如何管、管理的標準與內容。承接的社會組織則要明確所需交付的公共服務的標準是什么、如何在盈利的同時保證公共服務質量與效率等問題。只有政府明確規則，承接組織依規而行才能保障合同制購買服務發揮應有的效果。

（三）充分培育社會組織，增加其多樣性與數量，減少壟斷

目前我國社會組織發展的并不平衡，在多樣化與數量不足的同時各自實力也是懸殊巨大。承接組織的數量少、力量薄弱，使得政府可選項大大減少，只能長時間的去購買一家或幾家的服務，長此以往同樣會滋生壟斷。為了克服市場化操作帶來的壟斷影響，政府需要充分培育社會組織，增加其數量與質量，增強公共服務參與主體的活力。

（四）健全合同制中政府購買公共服務的定價方式

公共服務的定價方面，在財政預算的原則范圍內增加公眾與社會組織對于公共服務價格制定的互動。購買價格除了包含公共服務本身的成本以及管理費用之外還要給以社會組織適當的盈利空間。有了盈利空間，社會組織才能不斷發展壯大，提供更好的服務，否則社會組織本身也是很難生存下去了，更不必談公共服務的提高與改善。

課題項目：重慶市2016年度哲學社會科學規劃項目“群團組織引導服務社會組織研究”（2016WT08）研究成果之一。

參考文獻：

[1]財政部科研所課題組.政府購買公共服務的理論與邊界分析[J].財政研究，2014（3）：2-11.

[2]劉素仙.政府購買公共服務績效評價的價值維度與關鍵要素[J].經濟問題，2017（1）：17-20.

[3]周俊.政府購買公共服務的風險及其防范[J].中國行政管理，2010（6）：13-17.

[4]曲延春，張帆.政府購買公共服務的困境與選擇[J].中國行政管理，2016（5）：48-56.

[5]高海虹.政府向社會力量購買公共服務的合同治理研究[J].理論月刊，2014（9）：161-162.

[6]楊樺，劉權.政府公共服務外包：價值、風險及其法律規制[J].學術研究，2011（4）：57.

作 者：西南政法大學公共管理專業2016級碩士研究生

責任編輯：張 波