民事法律援助的實施困境與應對措施

林皎　徐信貴

黨的十八屆四中全會明確提出：“建設完備的法律服務體系。推進覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系建設……保證人民群眾在遇到法律問題或者權利受到侵害時獲得及時有效法律幫助。”進一步加強基層法律援助工作合乎民意、順乎民心，是一項扶貧濟弱的“惠民工程”、“陽光工程”，有利于最大限度地維護困難群眾的合法權益。

一、民事法律援助的價值分析

（一）民事法律援助是法治國家建設的重要內容

“法律援助（LEGLEAID）起源于羅馬法，在英美等法制較為完備的國家已經發展成為一種相當成熟的社會保障特別制度”[1]。我國亦建立了法律援助制度。民事法律援助是法律援助的一種，是法治國家建設不可或缺的內容。法治國家建設具有兩大核心宗旨，一是規范公權力，即“確保國家各項工作都依法進行”；二是維護私權利，即“保護公民的合法權利”。民事法律援助通過直接或間接的幫助措施，提高人民群眾的法律意識，降低人民群眾的訴訟成本，增加人民群眾的司法救濟能力，從而加強對公權力行為的司法監督和私權利的全面保護，夯實依法治國的基礎。

（二）民事法律援助是促進社會和諧的重要保障

民事法律援助是指法律援助機構基于當事人的申請，對經濟上處于相對弱勢的當事人無償提供法律服務，從而降低其訴訟成本，提高其司法救濟的可能性，從而確保法律正確實施、維護合法權益、促進社會公平正義實現。從某種意義上說，民事法律援助的對象是弱勢群體，主要是殘疾、無業、失業、孤寡、貧困、農村失地等人員構成。弱勢群體的法律援助問題不僅關系到當事人的合法權益的實現，而關系到和諧社會局面的形成。當前，不少群體性事件就是因為弱勢群體的利益訴求實現受阻而造成的。因此，通過法律援助，使弱勢群體的利益訴求和矛盾糾紛在法治的框架內有效解決，有利于提高社會穩定。

（三）民事法律援助是維護人民權益的重要手段

在現代法治國家中，權利和義務往往通過立法方式予以分配，并呈現于法律規定中。然而，法律規定中的權利并不是一種“已然”權利，公民合法權利的實現往往受限于一些客觀因素。例如，公民的合法權益受到侵害后，如果其無法通過法律途徑獲得救濟，那么法律賦予其的合法權利就“不復存在”了。社會上的弱勢群體在收入、維權上往往處于劣勢，高額的訴訟成本使得一些公民對司法訴訟望而卻步。因此，法律援助機構向這些弱勢群體提供無償的法律服務，有利于填補其權利實現上的不足，從而進一步維護和保障其合法權益。

二、民事法律援助工作的現存問題

（一）援助服務供需失衡，“應援盡援”尚難實現

法律援助的法律性質是行政給付，是政府對經濟確有困難的當事人提供的某種幫助。政府在法律援助的應然目標是“應援盡援”，即讓“經濟確有困難的當事人”也能通過司法途徑進行權利救濟。政府法律援助的應然目標到實然狀態的轉化往往受限于客觀現實，取決于法律援助服務的供需格局。由于我國經濟發展水平、法律服務人才、法律服務質量等因素的制約，加上法律服務費用的不斷上漲，使得具有公益性的法律援助資源日益緊張，難以滿足日益增加長的法律援助服務的需求。近年來，隨著社會經濟活動日益豐富，民事法律糾紛日益增多并呈現出復雜化、多樣化的特征，人們對民事法律援助的需求日益增長。雖然，近年來我國律師人數“以每年兩萬左右的速度增長，截至2017年全國律師人數已經突破30萬”[2]，但這種增加速度與民事法律援助需求的增長速度還存在較大差距，民事法律援助服務資源缺口日益擴大。這種缺口在農村地區更為明顯。在我國欠發達的農村地區，援助律師較為短缺，法律援助的便民措施和組織網絡都存在一些不足，這在一定程度上影響了法律援助工作的正常開展，“應援盡援”的目標尚難以全面實現。

（二）宣傳手段欠新穎，民事法律援助認知度低

民事法律援助的效果與對民事法律援助的認知情況密切相關。當前，不少人對法律援助還存在認識誤區，即認為法律援助只針對刑事訴訟當事人，民事法律糾紛不在法律援助的范圍之內，這導致一些原本可以申請民事法律援助的糾紛并沒有在民事法律援助下通過司法方式解決。而在廣大的農村特別是欠發達地區的貧困山區，人民群眾對民事法律援助認知更低。廣大農村居民對法律援助的了解十分有限，對“送法下鄉”、“法律進農家”普法活動的參與積極性不高。一些農村居民甚至片面地認為：“只要不違法犯罪，法律援助就與自己無關”。而當其合法權益受到侵害時，又缺乏運用法律手段維護自身權益的能力。實踐中，農村居民采取私力救濟手段引發的惡性案件亦并不少見。私力救濟是一種非正常的維權手段，容易引發更多的社會問題，不利于社會的和諧和穩定。

（三）援助門檻較高，法律援助覆蓋面較窄

《法律援助條例》《關于民事訴訟法律援助工作的規定》以及各省、自治區、直轄市關于法律援助的地方性法規都明確規定：只有符合經濟困難和規定案由的“雙重標準”才能給予法律援助。經濟困難標準主觀性太強，“經濟困難”這個標準在現實中的操作性不強，可能將一些“經濟困難的當事人”擋在援助“人為因素”之外。《法律援助條例》把法律援助限于“提供無償的法律服務”，而沒有規定可以“減少收費”，也就是說只承認“全免”，而將“部分減免”拒之門外。這不切合我國當前社會的實際。法律援助的案由限制過于狹窄，涉及相鄰權爭議以及房屋轉賣糾紛、婚戀習俗法律糾紛、知識產權糾紛等還不屬于法律援助范圍，而這些往往又是民事糾紛的主要集中領域，與人民群眾的日常生活息息相關，一旦處理不好，容易引起矛盾激化甚至會“民轉刑”。因此，將這些糾紛排除在援助范圍之外，不符合建立法律援助制度的目的，不利于法律爭議的有效解決和社會穩定。

（四）審批程序有漏洞，法律援助成本增加

根據我國《法律援助條例》第17條的規定，經濟確有困難的當事人申請法律援助應當提交“身份證或者其他有效的身份證明，代理申請人還應當提交有代理權的證明”、“經濟困難的證明”、“與所申請法律援助事項有關的案件材料”并提交書面申請表。法律援助機構接到申請后依照《法律援助條例》第17條的規定，對申請人提交的材料進行審查，并決定是否提供法律援助。“經法律援助機構審查批準獲得法律援助的公民，須與法律援助機構簽訂法律援助協議，并應向法律援助機構提供與法律援助事項有關的證據材料，由法律援助機構指定律師（或公證員、基層法律服務工作者）承辦，并將受援人提交的有關證據材料移交給承辦”[3]。然而在實踐中，法律援助審查批準程序存在漏洞。法律援助機構在審查批準過程中，只是對申請材料進行形式上的書面審查。這就意味著申請人只要能提供“經濟困難的證明”，即使該申請人經濟沒有困難亦很有可能會獲得法律援助。事實上在許多地方，“經濟困難的證明”的獲得相對容易。這種現象會擠占有限的法律援助資源，可能導致一些應當得到法律援助的經濟困難公民難以獲得相應的法律援助。

（五）配套協作不足，法律援助工作效率受限

隨著經濟社會的不斷發展和法治建設的不斷推進，各級對法律援助工作也日益重視。但因體制問題，法律援助機構與相關部門的協作機制尚不完善，公安、社會保障、民政、國土資源、工商、農業等有關部門對法律援助工作的支持力度有限；法檢系統與法律援助工作也未完全實現無縫對接，例如，法律援助機構提供的援助主要是無償律師服務，而訴訟費用減免則是法院的職權范圍，獲得法律援助機構審查通過的經濟困難群眾亦可能因為無法支付訴訟費用而導致無法立案。

三、推進民事法律援助工作的五項建議

（一）以“法律顧問進村（居）活動”為載體，提高基層法律援助服務能力

一是進一步推進“村（居）配法律顧問”工程。調整充實村（居）法律援助工作聯絡員，以基層法律服務所和律師事務所為依托建立起村（居）法律顧問庫，以政府購買服務方式與基層法律服務所和律師事務所簽訂簽訂法律顧問服務合同，為村居群眾提供基礎法律服務，開展法制宣傳、咨詢、糾紛排查，參與疑難復雜糾紛化解，參與村居自治化管理，提出法律意見建議，將法律風險和不穩定因素化解在基層。

二是實施“三定一免”制度。以“三定一免”為載體，實現村（居）法律顧問從“有形覆蓋”到“有效覆蓋”的轉變，即以“定人、定時、定點，免費咨詢”為指引，對全國各村（居）的法律顧問進行適當調整和規范管理，推行村（居）法律顧問工作日志制度，確保村（居）法律顧問發揮實效。

（二）豐富援助便民渠道，推行“零距離”的法律援助工作模式

一是豐富援助便民渠道。區、縣一級法律援助機構在臨街或一層設立了“便民服務窗口”，在工、青、婦、老、殘等部門單位設立法律援助聯絡站；建立法律援助服務網絡平臺。加強“互聯網+”新技術、新模式、新理念與基層法律援助工作深度融合，打造集網上審批、辦件跟蹤、監督管理等功能于一體的法律援助網上辦事平臺。

二是推行“零距離”的法律援助工作模式。強化入戶“滲透式”宣傳服務，創新宣傳手段，根據人民群眾反饋的學法意向羅列出“普法清單”，有針對性對人民群眾進行現場法律解讀、案例分析；強化個別需求“約定式”服務，暢通人民群眾來電來訪綠色通道，方便人民群眾自行與法律援助人員約定時間，開展“一對一”特色服務；強化特定群體“上門式”服務，不定期開展巡回服務，為村居老人、殘疾人等特殊群體發放“法律援助綠卡”，提供“優先接待、優先受理、優先指派”的上門服務。

（三）降低門檻，擴大民事法律援助覆蓋面

一是基層法律援助機構要進一步放寬法律援助經濟困難標準，降低援助“門檻”，加強對村（居）殘疾、無業、失業、孤寡、低保、五保對象等特殊群體的法律援助；區縣法律援助機構可以探索“部分減免”法律援助標準。

二是進一步做好“法律援助受案范圍”立法規定的細化與解釋工作，通過立法授權等方式賦予基層法律援助機構更多受案自主裁量權。逐步將涉及相鄰權爭議以及房屋轉賣糾紛、婚戀習俗法律糾紛、知識產權糾紛等納入法律援助范圍。

（四）強化援務監管，規范基層法律援助工作運行

一是推進援務公開。進一步加強法律援助事務公開，對法律援助的申請條件、對象、范圍、程序等相關事項應依法依規并通過便于民眾了解的形式向社會進行公示，對每一起法援案件的受援人及電話號碼、案由、受案時間、承辦單位及承辦人的姓名和電話號碼、結案時間、案件結果、補貼發放等內容全部進行公示，推行向受援人、辦案法官發放辦案質量監督卡，征求受援人和辦案法官的意見。

二是強化對村（居）法律顧問工作的管理和考核。以每月電話了解、不定期抽查為手段，結合服務村（居）和司法所的意見，對法律顧問工作進行全面考核，確保村（居）法律顧問工作取得實效。

（五）加強資源整合，營造“社會聯動”的基層法律援助工作格局

一是整合律師、法律服務工作者和法律援助志愿者的力量，以“一村（居）一律師”為目標，組織律師、基層法律服務工作者擔任常年法律援助顧問。

二是加強基層法律援助的銜接機制。加強法律援助機構與人民法院、人民檢察院以及民政、信訪等部門的信息共享，使它們能及時、全面、準確地掌握經濟困難群眾的基本情況，從而確保經濟困難群眾能夠得到無縫化的、全面法律援助服務。

基金項目：2015年度中共重慶市委黨校校級課題“民事法律援助的實施困境與應對措施”（CQDX2016B-062）

參考文獻：

[1]張秋喜，咸立雙，朱綿慶.民事法律援助中的訴權濫用限制[J].中國市場，2006（9）：47-48.

[2]楊翠婷.我國執業律師人數已突破30萬[EB/OL].

http：//www.moj.gov.cn/index/content/2017-01/10/content_6948556.htm？node=7345.

[3]天貝力.公民如何申請民事法律援助[N].檢察日報，2002-6-15.

作者單位：林 皎，中共重慶市永川區委黨校

徐信貴，中共重慶市委黨校法學教研部

責任編輯：宋英俊