新常態下警察隊伍核心能力建設研究

馬廣奇+彭顯波

摘要：從監獄人民警察教育培訓的角度出發，通過對比中日兩國的培訓機制與制度建設，探討日本監獄警察及公務員教育培訓工作的經驗做法與可借鑒性，旨在為加強新常態下警察隊伍核心能力建設提供可行性的建議。

關鍵詞：核心能力建設 監獄人民警察 教育培訓工作

一、序言

2016年是我國“十三五”規劃的開局之年，也是推進政法隊伍建設的關鍵之年，十八大明確提出：“加強政法隊伍建設，切實肩負起中國特色社會主義事業建設者、捍衛者的職責使命”。就陜西監獄人民警察隊伍而言，一直存有兩方面的短板。一方面是缺乏叫得響、過得硬、高素質、高影響的核心人才。由于警力有限，警察身兼數職，從而在業務上形成“什么都會”，卻“什么都不專不精”的局面，但近年來陜西省監獄管理局與各單位組織的業務部門專項培訓、崗位練兵、實踐交流等活動對這一缺陷起到了很大程度的彌補作用。另一方面是監獄人民警察隊伍構成復雜，包括原警官學校畢業生、普通高校畢業生與社會工作人員、以及部分“軍轉干”等。其中，第一類人員專業基礎與技能強，但容易出現知識結構老化、管教技能失調等弊端；第二類人員知識結構全面、富有創新意識，但缺乏實踐經驗基礎與政策執行能力；第三類人員執行能力強，但由于習慣“服從聽從”的軍旅作風，創新意識與自主意識薄弱。

司法部部長吳愛英在考察云南省司法廳政法干部學校時提到：“要高度重視司法行政干警教育培訓工作，切實把這項工作作為建設過硬司法行政隊伍的先導性、戰略性工程來抓”。可見，對隊伍建設而言，教育培訓工作占據了不可或缺、舉足輕重的關鍵地位。陜西省監獄管理局在強化教育培訓工作方面也傳承并發揚了眾多優良做法，如負責培訓的處室全程跟班、設置班主任制班委會、統籌規劃培訓項目等。

不過同時也必須認識到，監獄人民警察的教育培訓工作仍然面臨著巨大挑戰。一方面，服務型政府、創新社會管理、法治環境建設、改進作風建設等更高的行政目標對政法干警隊伍提出了新要求，社會發展水平對核心能力也提出了公民導向、人本文化、服務意識、核心競爭等的新期待。另一方面，現行的監獄警察培訓中仍存在案例有失時代性、缺乏成本收益分析、資源配置不均衡、IT化程度較低等不足，難以完全適應日臻完善的執法環境。對此，國內相關學者展開了大量研究，致力于創新培訓內容，拓寬培訓方式，改良評估機制。本文在相關文獻的理論基礎上，借鑒日本監獄警察及公務員培訓的機制與做法，針對我國的監獄警察隊伍建設工作，提出以下幾點思考。

二、建設統一的培訓基地

1.日本矯正研修所

日本法務省單獨面向全國監獄、少管所、拘留所等的監獄警察、法務教官等，成立了“矯正研修所”（以下簡稱“研修所”），旨在增長監獄警察等的知識與技能，鍛煉身心，提高人格，增長見識。

根據《矯正研修所組織規則》（最新修訂時間：2014年3月28日），研修所位于東京，全國下設8個分所。研修所（及分所）針對監獄警察的培訓課程分初等、中等兩類，在此基礎上分別對通過高等、中級管理考試的合格者展開相應培訓，同時也有針對領導層的高級管理培訓、專業培訓、研究培訓等不同層級，培訓內容主要有三大特點：

（1）基于最新行為科學理論的講座。所內教官與大學教授等各領域專家共同擔任講師，并且引進教練、辯論等社會企業開發的培訓方法，基于最新的行為科學理論展開培訓；

（2）加強人權培訓。監獄警察等矯正工作者在履行職責時，必須加深對被收容者人權的理解，因此該所致力于開發人權教材，引進護理行業與福利機構的經驗，加強人權培訓；

（3）多種多樣的培訓方式。除講座以外，研修所還采取研討會、防身術訓練、被收容者體驗式培訓等多種培訓方式，力求培養監獄警察等的基本能力。

2.可借鑒性分析

對我國而言，監獄人民警察培訓基地的統一建設也是優化教學資源整合、打造集約化與規模化教育格局的一條有效途徑，繼而可以形成教育培訓的剛性指標與考核標準，建構制度化的人才交流與溝通渠道。同時，依托培訓基地，也有助于進一步推動科研成果與先進案例的分享，發揮監管工作“智謀團”與“咨詢臺”的作用。

在推行監獄警察培訓基地建設時，還應結合我國監獄形勢與發展現狀，展開針對性的適用設計。比如，日本矯正研修所的培訓對象并不僅限于監獄警察，還包括拘留所、少年院、少年鑒別所等矯正機構的工作者。與之相對，結合我國勞動教養制度的廢除與社區矯正方式的興起，以及《社區矯正法》即將出臺的法律背景，可嘗試將“監獄人民警察培訓基地”拓展為“監獄與社區矯正人民警察（或專職人員）培訓基地”。一方面，監管工作與矯正工作之間存在相輔相成、缺一不可的辯證關系，集中的培訓基地提供了相互吸納先進理念的平臺，豐富培訓內容，保障知識更新與崗位輪換。另一方面，從服刑人員或被矯正對象的角度出發，也確保了教育轉化工作的延續性，有助于提高交接質量，調動可用資源。

此外，中央政法委書記孟建柱在全國政法隊伍建設工作會議中也提到了“以現代科技手段應用為支撐”的隊伍建設平臺。由此引申，“互聯網+培訓”也是科技化新理念的一個體現。目前，陜西省監獄管理局的線上培訓平臺頁面也在不斷完善，包括個人空間、資料庫、課件庫、課程庫、案例庫、師資庫、通知公告等。培訓部門也可依托這一平臺，改進學員服務管理，從報名注冊、學前測試、心理測試，到入學后的在線學習、在線交流、在線輔導、教學評估、班級管理評估，再到結業時的畢業證打印等環節，全部可以通過網上進行。另外，可運用大數據技術，將參加線上培訓平臺的數據信息建成分析模型，宏觀把握干警的知識興趣點與培訓時間、成效等，并將分析結果反映在下一步的計劃制定中。此外，也可借助“警務通”這一從優待警措施，打造移動學習平臺，上傳一些精簡的PPT、視頻、語音等微課程，實現隨時隨地的自主培訓。

進一步而言，“供給側”改革的新常態也可應用在隊伍建設的結構性改革中，增加要素投入，鼓勵社會資源的參與，形成以“監獄社區矯正人民警察（或專職人員）培訓基地”為主體，輔以各級黨校﹑行政學院﹑高等院校、各類社會培訓機構等的培訓網絡，包括專兼職教師隊伍建設、教師與實戰崗位定期輪換、加大MPA（公共管理碩士）學位教育、完善電子培訓系統等在內，打破監獄警察隊伍建設的“高墻”壁壘。

三、以需求為導向的培訓機制

教育培訓工作的效果高低取決于是否有一個前瞻性的調研基礎與根本性的政策導向。我國的教育培訓工作規劃、綱要等正式印發的政策法規對此給予了具體的指示。本節選取了針對全體干部、司法行政系統干部以及監獄人民警察教育培訓工作三個層級的六份綱領性文件：中共中央印發的《2013-2017年全國干部教育培訓規劃》《2010- 2020年干部教育培訓改革綱要》，司法部印發的《司法行政干部教育培訓工作實施辦法》《2011-2015年司法行政系統教育培訓規劃》以及陜西省監獄管理局印發的《“十二五”時期干警教育培訓和人才工作規劃》《2015年教育培訓與人才工作計劃》，從宏觀至微觀、從普遍到特殊，展開對比研讀，發現六份文件無一例外地強調了“需求”導向。

簡言之，以需求為導向是我國教育培訓工作的根本方針之一。通過整理歸納上述政策指導文件，可將培訓需求劃分為社會需求、組織需求、崗位需求與個人需求四類，具體如圖1所示。反觀日本，《國家公務員研修基本方針》中也提到：“通過持續不斷的信息收集，努力掌握研修需求，并適時地將合適內容整合進課程大綱中。”

接下來，以監獄警察的組織需求為例，探討其中的人權意識培訓問題。強化人權意識培訓。司法體制改革要求行政執法隊伍提高法治思維和依法辦事的能力，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中也指出：“加強人權司法保障。”換言之，提高人權意識是組織需求的一個重要方面。在日本，2001至2002年名古屋監獄發生的一系列人權侵犯事件造成巨大的社會轟動，引發國際人權組織的質疑與指責。以此為契機，日本監獄警察培訓開始強調人權意識培訓。人權意識培訓不僅是矯正研修所的培訓重點之一，而且在法務省頒布的規定矯正工作者職責履行的意識理念與基本態度的《矯正工作者的使命》中，第一句話便是：“矯正行政應確保被收容者的收容，尊重他們的人權……”在人權意識教育中，以講義、實操為主要培訓方式，提高被培訓對象的人權意識。同時，為了避免執法隊伍再次出現人權侵害問題，專門設定了針對“處遇實務監督員”的培訓內容。

依據《監獄警察的人事管理規定》，人權意識培訓內容主要包括《行刑法》《少年院法》《憲法》、人權問題、人權保護、被收容者處遇的國際準則、少年司法與國際準則、性侵問題、被收容者的人權思潮、犯罪被害者的現狀、矯正機構的人權等，并且劃定了各內容的最低學時。就人權侵犯事件發生當年的培訓規模而言，已然做到全面覆蓋、各有側重，具體如圖32所示。另外，為了將知識培訓與實際工作結合起來，培訓內容均以實際處遇的情形與案例為前提，并且著重提高負責指導監督的現場一線中層領導的指揮能力。

相比較而言，中國的《監獄法》也明確規定：“罪犯的人格不受侮辱”，《監獄勞教人民警察職業行為規范》亦提出“尊重罪犯勞教（戒毒）人員人格”，“杜絕有損罪犯勞教（戒毒）人員人格和尊嚴的用語”。然而，實際的教育培訓工作并未顯著體現這一要求。當前，國際人權斗爭激烈，是敵對勢力攻擊我國社會主義制度的主戰場之一。同時，隨著我國司法體制的逐漸完善，國民人權意識與現狀持續改進，監獄警察與服刑人員之間的矛盾也漸漸向人權領域延伸。因此，有必要更新監獄警察培訓內容體系，增加“人權培訓”的比重。

四、職業道德的培訓

十八大報告提到：“抓好道德建設這個基礎”，十八屆四中全會再次重申：“把思想政治建設擺在首位，加強理想信念教育”。針對監獄警察的職業道德，司法部于2011年通過了《監獄勞教人民警察職業道德準則》和《監獄勞教人民警察職業行為規范》。前者為32字準則，后者包括忠于黨、祖國、人民、法律；法治觀念，遵守制度；嚴守政治、組織、群眾工作、工作、廉政、保密紀律；保持和發揚良好的思想、學習、工作、領導、生活作風；警容風紀等內容，此兩項法規為監獄警察職業道德建設指明了目標與方向。下文從日本職業道德培訓機制入手，探討我國如何拓寬職業道德培養途徑。

1.倫理監督員的設置與培訓

1999年8月13日，日本制定《國家公務員倫理法》（最新修訂時間：2014年6月13日，以下簡稱《倫理法》）；2000年3月28日，內閣印發《國家公務員倫理準則》（最新修訂時間：2014年5月29日，以下簡稱《倫理準則》）。兩項法規分別提出了“倫理監督員”的設置與責任義務，《倫理法》要求各行政機關等均應設置一名倫理監督員，《倫理準則》規定了倫理監督員的職責包括：對所屬行政機關的公務員進行必要的指導與建議；鑒別公務員與他人之間是否存在導致國民質疑或不信任的不正當關系，并對此進行必要的指導與建議；協助所屬省廳領導，調整與公務員職務倫理建設相關的體制；在發現違反法律規定的行為時，如實向主管領導匯報；當公務員無法判斷他人是否為利害相關者、某行為是否屬于禁止行為時，可咨詢倫理監督員。倫理監督員的重要性可見一斑。

但是美中不足的是，日本對于倫理監督員的培訓工作并未研制針對性準則或方案。因此，我國在強化監獄警察的職業道德培訓時，應加強管理監督力度，可由紀檢或督查部門兼任或增設“倫理監督員”角色，起到日常監督與咨詢商議功能，同時加大對此類人員的專業培訓。另外，由于監督員熟悉監獄道德規則、丑聞危害、違紀惡果、理想信念建設等，也有利于充實一般監獄警察教育培訓的案例庫、師資庫與教材庫等。

2.自我核查表的引進

日本的公務員倫理培訓教材中附加了《倫理法與倫理準則自我核查表》以及相應的答案解析，包括“基礎篇”與“應用篇”，并針對新錄用與一般公務員、基層管理層、中層及以上管理層分別制定7份自我核查表，每份表格包含10個問題。內容設計為判斷題，要求對《倫理法》、《倫理準則》中各種手續的必要性以及特定行為是否違反兩項法規做出判斷。對于培訓設計者而言，自我核查表的結果有助于準確掌握職業道德對被培訓對象的滲透程度，進而調整培訓的實施方法或內容；對被培訓對象而言，也可以隨時檢測自身對職業道德的習得程度，為下一步的培訓奠定基礎。

綜上所述，我國在推行監獄警察職業道德培訓的過程中，可實施配套的激勵機制。比如，借助網上教育培訓平臺，開發多媒體視聽課程，設置自我核查表與作業練習；根據監獄警察的級別崗位或自我核查表成績，規定不同對象的學習課時與分數線，并作為職務晉升的硬性標準之一；結合道德監督員的監督成果與自我核查表的成績，動態調整下一階段的學習課時，適時安排“在職培訓假”。

五、結語

習近平就政法隊伍建設做出重要指示時強調：“新形勢下，政法隊伍肩負的任務更重，人民群眾要求更高。要堅持把思想政治建設擺在第一位，按照政治過硬、業務過硬、責任過硬、紀律過硬、作風過硬的要求，銳意改革創新，加強正規化、專業化、職業化建設，努力建設一支信念堅定、執法為民、敢于擔當、清正廉潔的政法隊伍。”以習近平總書記重要指示為指引，切實研究新形勢、新變化、新要求，依靠教育培訓工作平臺提高監獄警察隊伍建設是穩步推動司法改革的重要基石。本文通過對比探討日本監獄警察及公務員的培訓機制，分別從建設統一的培訓基地、以需求為導向的培訓機制、職業道德的培訓三個側面研究了我國在加強警察隊伍建設方面的可借鑒做法與適用性設計。在新常態下引進國內外先進經驗，預測并順應監管工作的發展趨勢，是推動中國特色監獄警察隊伍建設必不可少的組成部分。

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