內蒙古貧困人口的分布、成因及其貧困縣退出典型案例分析

潘斌++鐘敏+王志娟

摘要：目前，我國實施的有計劃、有組織的大規模扶貧開發已經取得了舉世矚目的成就。當前，我國正在進行一項無比艱巨的脫貧計劃，即各地都力爭到2020年摘掉貧困縣的帽子，但是，在以往的實際運行中出現了貧困縣退出難的問題。通過對2012年內蒙古各地縣均國內生產總值（GDP）與2012年內蒙古人均GDP以及全國人均GDP的比較，并對內蒙古貧困地區進行排序和劃分、總結分析發現，內蒙古貧困地區的致貧原因不是單一的因素，而是社會性、政策性、制度性、資源性、生態性、主體性、生產性以及病原性等不同因素交錯的結果；同時，為了更好地適應經濟新常態下的扶貧形勢，用貧困縣退出典型案例進行更深入的分析，提出開放型扶貧環境、重構扶貧政策、瞄準扶貧下沉和動態可退的貧困縣退出路徑選擇。

關鍵詞：內蒙古；貧困縣；人口分布；成因；貧困退出

中圖分類號： F327文獻標志碼： A文章編號：1002-1302（2017）08-0333-05

貧困作為一種特定的社會經濟形態，一直是困擾全世界發展的重要問題，也是全世界面臨的共同難題。雖然我國貧困治理取得了舉世矚目的成績，但是傳統的從資金、項目、人力等各方面給予貧困幫扶的模式逐漸呈現出邊際效應降低的趨勢，這從客觀上要求變革傳統治理模式，從而能有效地提升扶貧效果。內蒙古作為我國少數民族地區之一，集邊疆、民族、高原、貧困四位一體的基本區情沒有得到根本改變，仍然是全國扶貧攻堅的主戰場之一，并是全國農村貧困面最大、貧困人口最多、貧困程度最深、致貧原因交錯復雜的省份之一。特別是隨著我國經濟進入新常態，面對錯綜復雜的致貧原因，貧困治理的思路也要適應新常態，在治理方式上應向創新驅動發展，擺脫當前貧困縣制度的弊端，實現精準扶貧。

1內蒙古概況

內蒙古地處歐亞大陸內部，位于我國北部邊疆，與黑龍江、吉林、遼寧、河北、山西、陜西、 寧夏和甘肅8省（區）毗鄰，并與蒙古、俄羅斯接壤。內蒙古是我國5個少數民族自治區之一，全區總土地面積為118.3萬km2，居全國第3位，截至2014年年底，常住人口為2 504.8萬人。內蒙古地域廣袤，以蒙古高原為主體，具有復雜多樣的形態，除東南部外基本是高原，高原四周分布有山脈、沙漠、平原、丘陵等，地形呈狹長狀，東西直線距離為2 400 km，南北跨度為1 700 km，具體來看的特征為在山地向高平原、平原的交接地帶，分布著黃土丘陵、石質丘陵，其間雜有低山、谷底和盆地分布。內蒙古跨越三北（東北、華北、西北），氣候以溫帶大陸性季風氣候為主，有降水量少而不均、風大、寒暑變化劇烈的特點，自治區內年平均氣溫在0～8 ℃之間，平均海拔為1 000 m，溫差變化明顯，年總降水量為50～450 mm，大致呈現東北降水多、西部降水少的規律逐漸遞減。內蒙古城市化水平不斷提高，截至2014年，城鎮化率達到59.5%，高于全國平均水平4.7百分點。2014年全區城鎮人口達到1 490.6萬人，占總人口的595%，與2008年相比，城鎮人口增加了242.3萬人，比例提高了7.78百分點。

2內蒙古貧困人口的分布及特點

內蒙古全區共有9個地級市、3個盟，其下又轄12個縣級市、17個縣、49個旗、3個自治旗。根據國務院扶貧開發領導小組辦公室2012年3月于其官網發布的《國家扶貧開發工作重點縣名單》，內蒙古有31個縣級區域位列其中，占全國扶貧開發縣總數的5.24%（國家扶貧開發重點縣為592個），占民族地區扶貧開發縣總數的13.36%[民族8省（區）扶貧開發重點縣為232個]。另外，內蒙古自治區區級貧困縣有26個，綜合來看，總體貧困縣數量占內蒙古全區縣數量的比例為7037%。通過2012年內蒙古各地縣均國內生產總值（GDP）與2012年內蒙古人均GDP、2012年全國人均GDP的比較，結合數據調查分析發現，實際貧困縣有33個，按照區域劃分，其分布見表1、表2、表3，并通過表4對內蒙古各貧困縣2012年人均國民生產總值作出排序，以展示不同的貧困程度。

中，農村建卡貧困人口約為13.3萬人，占農村總人口的219%，加上連年的農業生產資料價格上漲，直接制約了農民人均純收入的增長。另外，科爾沁右翼中旗是傳染病多發、易發、高發區，且各種地方病也較為普遍，農牧民患病率較高，平均支出的醫療費用也較高，因病致貧成為該地區貧困的突出因素之一[5]。

3.2大青山（陰山南北麓）貧困地區

大青山（陰山南北麓）貧困地區干旱少雨，植被覆蓋率低，土壤肥力極差，加上長期的掠奪式經營，草場退化、土地沙化嚴重，極易發生頻繁的自然災害，導致可耕種的農作物單一，某些農作物產量高，但也存在著嚴重的深加工不足等不宜生存、收益差的致貧問題。該地區雖然貧困面廣，但貧困地區數量較少，貧困人口的貧困程度絕大多數屬于相對貧困。如武川縣是革命老區，這里因山丘沙梁地形而土地貧瘠，風蝕沙化嚴重，這樣的自然條件決定了該地不適宜人類生存，該地區在傳統上也是靠天吃飯，小麥、馬鈴薯、莜麥等是主要的農作物和收入來源，種植結構單一，加上“無雨災年，有雨豐年”的自然條件影響，效益十分低下。

3.3錫林郭勒西南部貧困地區

錫林郭勒西南部貧困地區所處的地理位置及環境的不斷破壞，導致該地牧業條件差，且退化草場仍然有擴張的態勢，伴隨的是優良可利用牧草資源逐漸減少和枯竭，生態環境更為惡劣，農牧業生產受到極大的制約。另外，該地地域廣闊，基礎設施薄弱、生產條件落后、社會事業發展滯后以及因災致貧、因病致貧、因學致貧等問題突出，且多種自然災害頻發，經常遭遇區域性重度白災。如蘇尼特右旗因氣候原因，形成了獨特的飲食習慣，而這些飲食習慣造成了不可抗的殘廢型氟骨癥、高血壓、高血脂等疾病致貧。

3.4民族自治旗貧困地區

內蒙古民族自治旗貧困地區位于呼倫貝爾東部，包括鄂溫克族自治旗、莫力達斡爾族自治旗和鄂倫春自治旗，是典型的“三少民族”地區。如今，由于受到地理位置偏遠、生態環境脆弱、基礎設施建設滯后等客觀因素的制約，這3個少數民族自治旗貧困落后的面貌沒有得到根本改變。如莫力達瓦達斡爾族自治旗貧困狀況突出表現為人均年收入低、因飲水與住房等造成的健康問題（如結核病、克山病、大骨節病等）、基本生存難以保障問題，相對應地就出現了生產性、病原性與生態性等方面的貧困突出。

3.5赤峰貧困地區

內蒙古赤峰貧困地區干旱的氣候和脆弱的生態環境，使得貧困人口數量增加，農牧民生活困難。主要原因在于2個方面：一方面因氣候要素變化引致氣候性貧困（如奈曼旗、林西、翁牛特旗等）；另一方面，因脆弱的生存環境引致的貧困（包括科爾沁左翼中旗、蘇尼特右旗、阿魯科爾沁旗等）。以阿魯科爾沁旗為例，它位于赤峰東北部，地處大興安嶺山脈南麓，全旗草場破壞嚴重，導致沙化退化速度明顯加快，該地可利用草場面積銳減。另外，根據該旗統計局的1份貧困戶抽樣調查顯示，因災致貧率為15%左右，因就學致貧率為20%左右，因病及意外事故致貧率為47%，其他致貧原因占18%[6]。

3.6通遼貧困地區

內蒙古通遼是全國蒙古族人口最多、最集中的地區，截至2013年年底，該地區共有貧困人口30.2萬人，其中少數民族貧困人口比例為70%以上。由于歷史、自然等原因，該地區的貧困人口大多居住在自然條件差、生態環境脆弱、交通不發達、信息不暢通的沙區或少部分山區[7]。如在少數民族貧困人口集中的地區有明顯的共同特征：一方面農業生產方式原始粗放，農業產業落后，農業經濟發展的宏觀條件較差；另一方面，由于嚴酷的自然條件限制，導致資源緊缺，生態環境惡化。此外，農牧業基礎設施薄弱、市場經濟意識淡薄、因病或就學致貧、返貧因素交織等因素，均成為貧困戶的經常性威脅。

總之，內蒙古的不同貧困地區（人口）不是由單一因素所引發的，而是由錯綜復雜的并發因素造成的，這些因素既有自然的也有人為的，既有內因也有外因，其共同特點有以下幾點：地理位置相對偏僻，遠離經濟輻射圈；自然環境相對惡劣、基礎設施及交通都不完善；經濟結構單一，農牧業發展缺乏延伸，更缺乏其他產業發展的良好環境，因此不能形成產業化發展態勢，甚至有些貧困地區出現項目配套資金不能及時到位、企業貧困人口未納入扶貧開發范圍的現象。內蒙古貧困地區的貧困是社會性、政策性、制度性、資源性、生態性、主體性、生產性以及病源性等不同因素交錯的結果，因此，潘斌等認為，不同因素的交錯直接增加了扶貧工作的艱巨性和不確定性，進而加劇了貧困地區脫貧的難度[8]。

4內蒙古貧困縣退出案例分析及啟示

4.1相關案例

內蒙古伊金霍洛旗地處鄂爾多斯高原東南部、毛烏素沙地東北邊緣，南與陜西省神木縣交界，北與鄂爾多斯市府所在地康巴什新區隔河相望，總面積5 600 km2，轄7個鎮138個嘎查村，現有總人口167 004人，其中少數民族 13 002 人；境內資源富集，交通便捷，人文獨特，為國家重要的能源重化工基地之一，系鄂爾多斯市城市核心區的重要組成部分，是集鐵路、公路、航空于一體的鄂爾多斯及周邊地區的重要立體交通樞紐。采用“631指數法”測定，我國在2001年確定了592個國家扶貧開發工作重點縣（當時重點貧困縣以人均低收入1 300元/年為標準，老區、少數民族邊疆地區為 1 500元/年；人均GDP以2 700元/年為標準；人均財政收入以120元/年為標準）。根據國家貧困縣劃定標準，伊金霍洛旗被列入其中。然而，由國家新的貧困標準[按新的國家扶貧標準（2011年國家實行新的扶貧標準，為2010年不變價的農民人均純收入2 300元，這個標準比2009年1 196元的標準提高了92%），根據農村居民生活消費價格指數推算，2010年不變價的農民人均純收入2 300元，相當于2011年的2 536元、2012年的2 625元、2013年的2 736元]和內蒙古鄂爾多斯市伊金霍洛旗的經濟發展數據（表5、表6）可知，從2003年開始，它就已經不符合國家重點貧困旗縣所設定的標準了。但2011年全國百強縣名單公布后，在全國百強縣名單、國家級貧困縣名單中都有內蒙古伊金霍洛旗。一方面是富庶發達的全國百強縣，另一方面是需要救濟的國家級貧困縣，出現了集“小康縣”“貧困縣”于一身的“雙面”現象。于是，在2012年國務院扶貧辦公布了調整后的國家扶貧開發工作重點縣名單，內蒙古調出12個，調入12個，被調出的重點縣（旗）是經濟發展較快和資源較為豐富的縣。其中，伊金霍洛旗就是被調出的之一。

4.2經驗啟示

內蒙古伊金霍洛旗的案例受制并依賴于初始“舊政策”，明顯體現了路徑依賴性，它在以下幾個方面對我國未來貧困縣退出制度安排具有一定的借鑒意義。

（1）從現實數據來看，應該退出，但無退出約束。按照國家采用的“631”指數法（具體算法略），內蒙古伊金霍洛旗從可得數據的2003年開始就已經不符合國家所規定的少數民族邊疆地區人均收入1 500元/年的重點貧困縣標準。但直到2012年之前一直是被認定的重點貧困縣，退出約束力不強，這是典型的“政府過度主導的路徑依賴”。

（2）從對貧困退出認識來看，主動退出意識淡薄，被動等退。由于國家重點貧困縣的劃定和對國家重點貧困縣資源優惠政策的依賴，內蒙古伊金霍洛旗缺乏主動退出的意識，甚至不愿意退出。因此，才出現了“鉆（鉆政策的空子）、等（等政策自主調整）、樂（樂享貧困帽子）”的現象。這是典型的“以縣為單位的路徑依賴”。

（3）從制度層面來看，制度性退出 “途徑”嚴重滯后。我國重點貧困縣制度對消除貧困、共同致富的推動作用毋庸置疑。但現行管理體制下，一方面被劃定的重點貧困縣在實際上已經不貧困的情況下，缺乏申請退出的主動性和途徑；另一方面，管理上對重點貧困縣的經濟發展指標缺乏退出的年度跟蹤和動態調整途徑。這是典型的“調整周期過長的路徑依賴”。

（4）從貧困縣自身發展來看，主動進行內生性發展。從2003年開始的數據（表6）可以看出，內蒙古伊金霍洛旗受惠于國家對重點貧困縣投資力度、強度，立足當地實際，發揮資源優勢，大力進行產業發展，推動了經濟持續增長，同時也提高了城鄉居民收入水平，擺脫了貧困，為國家重點貧困縣脫貧提供了寶貴的實踐經驗。

總之，近年來一些貧困縣依托自身擁有的自然資源，經濟獲得快速發展，但是由于貧困縣調整周期過長、退出機制不健全，仍然享受國家貧困縣帶來的各項優惠政策。這最終會導致資源在貧困縣與非貧困縣之間不公平分配，進入“窮縣越窮，富縣越富”的惡性循環怪圈，扶貧目標難以實現[10]。實際上，國家劃定的重點貧困縣從重點貧困縣到全國百強縣的身份轉變，是一種被動與主動相結合的結果：被動在于國家認定貧困與發展的滯后和國家貧困縣主動退出機制的缺失，主動在于其自身經濟的發展和對國家扶貧政策的外在依賴。因此，未來在國家重點貧困縣退出機制安排上，應避免出現貧困縣劃定與貧困縣經濟發展實際之間的脫節、滯后現象，須要兼顧各方內生與外生相結合的動態機制[11]。

5構建貧困縣退出機制的路徑選擇

“國家貧困縣政策的變遷本質上是扶貧瞄準機制的變革過程。作為一種政府主導的制度安排，它對扶貧效果產生直接影響”[10]，而退出機制的不完善導致該政策被鎖定在低效率運行狀態，因此，有必要推進改革，尋找破解困局的轉型機制。

5.1創造多方參與的開放型扶貧環境

在政府主導的前提下，鼓勵、強化和延伸社會多方參與扶貧的工作力度，拓寬社會力量參與扶貧的渠道，加強政府扶貧與社會扶貧一體化監督機制，在充分發揮社會扶貧功能的基礎上，一方面避免扶貧政策分化引發扶貧資金的無序和流失，保障扶貧資源的效益；另一方面，彌補政府扶貧的短視化行為，減輕政府財政壓力，推動扶貧工作環境和工作機制的創新[12]。

5.2以扶貧成效為主重構扶貧政策

將提高貧困人口生活水平和減少貧困人口數量作為未來扶貧考核的主要指標，引導各級政府在尊重貧困地區（人口）的基礎上，漸進性地實現區域經濟發展與扶貧攻堅并舉的經濟發展效應。這樣不僅可以最大限度地降低扶貧的社會成本，也有利于區域經濟的統籌協調發展，更有助于實現貧困地區（人口）的“真脫貧”。

5.3實行瞄準貧困下沉的扶貧機制

隨著扶貧工作的日益深入，貧困出現了下沉的現象，連片和碎片化的貧困同時并存，因此，要調整扶貧瞄準機制，將貧困靶向調整為以村級貧困和連片貧困為靶心，并向外輻射至縣級貧困和呈現碎片化貧困的地區（人口）；同時，在個別條件成熟地區，可以根據貧困狀況和致貧原因，選擇合適的幫扶手段以實踐更有針對性的扶貧到戶（人）；與此同時，要讓政府、制度和主流人群形成扶貧的聯動，以此構建合理的多制度保障下的扶貧[13]。

5.4轉變觀念動態調整貧困縣機制

加大扶貧宣傳力度，轉變貧困人口“等、要、靠”的惰性思想，積極引導他們深刻認識扶貧政策，鼓勵他們通過自身努力脫貧致富；同時，打破固有利益集團路徑依賴情況下的“劣貧”現象，減少利益集團的尋租行為，根據縣級政府的扶貧工作實效，進行規范、量化、可監督的退出機制，并通過貧困退出激勵機制，實現穩妥的退出，長效脫貧[14]。

總之，在經濟全球化背景下，貧困是不斷增強的制度性社會排斥和不斷增強的社會成員面對全球市場競爭的脆弱性相互作用的必然結果，這可能帶來貧困出現長期化、階層化和區域化的新特征。就我國少數民族地區而言，在不斷強化經濟增長的同時，必須要考慮和兼顧扶貧對區域經濟增長水平和質量的影響，即經濟增長的合理性問題，既要確保經濟的持續穩定增長，又要讓貧困人口參與到經濟增長的過程中，逐步擺脫過分依賴的外在因素，從而避免貧困縣只進不退的弊端，實現基于經濟發展的精準扶貧所帶來的內生化增長。

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