對市政公用行業市場化運作模式的實踐研究

李長晶

摘要：市政公用行業是城市建設發展的基礎，主要包括園林、市政設施、燃氣熱力、供水排水等建設工作，運作模式的完善建設，代表城市具有完善的功能，能夠滿足市民的基本生活需求，提高了市民的生活質量。市政公用行業向著市場化方向發展，能夠解決市政建設過程中存在的資金不足問題，對提高市政公用行業的運行效率，為行業向著市場化發展提供了產業化發展戰略。本文對市政公用行業市場化運作模式進行介紹，對青島市的市政公用行業市場化運作模式實踐進行研究

分析。

關鍵詞：市政公用行業；市場化；運作模式；實踐

市政公用行業對推動城市的建設發展具有重要作用，直接關系到城市民的社會公共利益、生活質量及城市經濟的發展。市政公用行業由于不存在激烈的市場競爭，行業不注重發展，管理薄弱，基礎設施建設滯后，普遍存在嚴重的虧損，給政府造成沉重的財政負擔。將市場化運作模式融入到市政公用行業中，有助于解決行業發展的弊端，打造具有行業競爭的市場環境，改變了市政公用行業傳統的管理模式，對提升城市的管理水平具有重

要作用。

一、市政公用行業市場化運作模式

（一）模式選擇原則

在市政公用行業中實施市場化模式，將政府的公用行業委托給社會資本經營，市政公用行業的市場化模式選擇需要堅持以下原則：第一，堅持公平、公正和公開原則。充分利用政府部門優勢，加強對市場的監督和管理，引導市政公用行業社會投資，確保行業發展規劃的合理性，為行業發展營造良好的經營發展環境。第二，堅持兼顧公平和效率優先原則。第三，逐步推進市政公用行業的市場化改革，提高行業的運行效率，與社會公眾的利益

相協調[1]。

（二）模式設計考慮的因素

市政公共行業具有投資回收周期長、沉淀成本大及投資需求量高等特點，要想提升市政行業的市場化改革，需要對市政公用行業的市場化模式進行優化設計，需要考慮的因素主要包括以下幾方面：第一，展現出市政資產的服務及經營特性，明確經營性資產和非經營性資產之間存在的差異。第二，明確市政資源屬于自然壟斷性還是競爭性，明確行業開展的是否為自然壟斷性業務，結合業務發展特點，實行區別對待的監管政策。第三，優化設計市場運作模式。合理選擇市場運作方案，明確市場運作方案對政府管理主體造成的影響[2]。

（三）主要運作模式

1. TOT模式

主要是指一種可以直接吸收私營企業資金和技術的方式，在公用部門中的建設、運營及轉讓中被廣泛運用，項目運營期限為20-50年，在項目結束后，將項目無償轉讓給政府部門。實行TOT模式地方政府債券會受到法規限制等因素影響。資金的投入分為不同的風險等級，風險主要來自于地方政府部門，資金通常表現為國際基金組織對發展中國家的援助性質的優惠貸款。

2.管理合同模式

能夠將市政公用行業的資產委托給專業管理公司進行經營管理，由政府與社會資本簽訂管理合同，能夠在一定時間內由社會資本提供某項服務，政府能夠保留對項目資金的控制權和所有權。該項管理模式被廣泛應用于環境衛生等非經營性公用設施的維護，對提升管理合同模式在市政公用行業中的應用質量具有重要作用。

3.特許權經營

主要是通過市場競爭機制來合理選擇行業經營者和投資者，借助合同管理方式進行監管。在特許權經營中，私營部門既負責投資責任，又負責設施的維修和經營。經營的內容主要包括爭議的解決方式、資本投資安排、業績目標及標準、調價機制等。對特需經營范圍問題劃分了標準，特需經營者能夠在經營范圍內得到部分經營性資產的特需經營，以此來獲取壟斷利潤，決定了政府市場項目的市場化策略及劃分能力[3]。

二、市政公用行業市場化運作模式實踐研究

（一）總體發展思路

本文以青島市的市政公用行業市場化運作模式的建設情況進行分析，將青島市作為實行市場化運作模式的市政公用行業試點，希望通過以點帶面的形式，改變青島市市政公用行業原有的發展模式和發展思路。逐步開放市政行業的市場準入制度，在市政公用行業內部大力開展運營市場化發展模式，結合目前市場的發展情況，制定出了合理的市場價格機制，推進行業逐步買入市場化發展進程。

（二）實施步驟

第一步，意識到市場化運作模式對推動市政公用行業發展的重要性，充分利用電視、報紙等媒介宣傳手段，對國家的政策方針及法律法規進行宣傳和正確引導，與市政公用行業參與各方對待市場化的觀念達成一致，意識到開展市場化建設的緊迫感。

第二步，對青島市目前市政公用行業發展現狀進行全面的調查和分析，調查的內容主要包括煤氣管網、城市給排水、污水處理、園林建設管理、城市道路建設、醫療廢物處理等。結合行業的資產規模、運營特征、服務有效性等對行業的特征進行量化的收集和歸類，通過合理的分類和管理，展現出市政公用行業存量資產的經營特性[4]。

第三步，制定出規范化的市場化市政公用行業發展戰略，充分利用市場化手段，運用科學的態度，對政府的資源及政策進行調整，堅持按“政府行為和市場行為相結合”原則，制定出適合青島市市政公用行業能夠適應市場化運作的發展戰略，以提高行業的市場競爭力。

第四步，在市政公用行業中全面開展試點工作，結合項目的市場化特點，確保市場化運作項目的合理開展，通過實踐驗證的過程，能夠清晰的了解到市場化發展的優勢及特征。試點工作在全面開展過程中，以燃氣熱力行業為主，在省內的風景名勝地、市政府所在地及經濟條件較好的

地區開展試點工作，完善試點特需經營制度，制定出一套切實可行的市場化運作政策，構建出完善的政府監管體系，為市場化作用在青島市的良好推廣創造條件，加快市政公用行業的市場化進程。

（三）市場化運作模式實例分析

青島市市政公用行業的市場化作為一項系統性的建設工程，通過利用投融資機制、相關的法律法規政策，對市政公用行業原來的發展形態進行指導，改變了行業的發展方向，實現了對行業的全面系統協調，使行業運作逐漸向市場化發展方向邁進。在對青島市的市政公用行業開展市場化運作時。主要是結合公用行業特點，制定出了一套科學、完善和系統化的方法和措施，為推動行業向著市場化進程發展提供了建設目標和建設發展方向，以燃氣熱力企業的TOT模式為例進行分析[5]。

TOT模式主要是指政府將城市環境基礎設施租賃費投資者的一種方式，租賃企業需要一次性向企業繳納支付資金。政府運用TOT模式能夠將建設資金回收，解決了市政公用行業在發展中存在的運營問題。TOT模式在燃氣熱力項目中應用，改善了民用燃料及工業燃料使用緊張問題，滿足了城市居民的日常生活需求，TOT項目能否成功，與投資方的獲利目標和政府制定出來的收費政策有直

接關系。

青島市的燃氣熱力公司將天然氣代替煤來使用，在目前的發展過程中面臨資產負債率高、經營效率低下、管理費用和財務費用大等情況，嚴重影響著市政公用行業的盈利水平。為了促進行業內部資源的有效整合，提升國有資產流通效果，需要嚴格按照市政公用行業的市場化政策及市政府部門的要求，促進青島市城市燃氣的現有資源逐漸向社會資本開放。項目在實施前，制定出的項目運作實施計劃內容主要包括：設置政府專職機構；明確工作順序，確定戰略目標，嚴格按照組織要求開展各項工作；嚴格按照計劃確保各項建設工作開展的規范性和有序性[6]。

三、結論

將市場化納入到市政公用行業建設發展中來，能夠有效解決行業在發展中存在的弊端，改變了社會主義市場經濟體制發展環境，完成了市場化供給。青島市的市政公用行業通過對市場化的運用，打破了行業壟斷現象，建立了開放式的市場環境，與當前市場經濟的發展要求相適應。通過積極推進燃氣設施建設，構建出了市政基礎設施管理體制，促進了管理行業的專業化、規范化和社會化，提高了市政公用行業的服務水平及經營效益，提升了部門的運行效率，降低了企業的服務成本。

參考文獻：

[1]劉承毅.城市垃圾處理行業市場化改革與政府規制研究[D].東北財經大學，2014.

[2]吳玉臻.城市市政公用事業市場化改革中存在問題及對策研究[D].山東師范大學，2013.

[3]劉梅梅.公共性差異視角下市政公用事業市場機制優化研究[D].山東大學，2013.

[4]段廷智.市政公用事業市場化改革問題研究[D].蘭州大學，2013.

[5]張磊.青島市工商綜合樓項目市場化融資方式研究[D].中國海洋大學，2012.

[6]宋學增.市政公用事業合作治理模式探析[D].山東大學，2010.

（作者單位：青島能源集團有限公司）