發展公共服務是推進供給側改革的關鍵

◎戴旻樂

｜經濟觀察｜ JINGJIGUANCHA

發展公共服務是推進供給側改革的關鍵

◎戴旻樂

供給側結構性改革是一項艱難復雜的工程，當前面臨去產能暴露轉型壓力、去庫存遭遇市場困境、去杠桿難保交易公平、降成本影響政府收入和補短板亟須明確方向等現實問題，都與公共服務發展滯后有關。本文建議將發展公共服務作為推進改革的關鍵著力點，努力開創供給側改革新局面。

供給側改革；公共服務；路徑

推進供給側結構性改革是當前中央經濟工作的重點任務之一，雖然改革得以扎實推進，取得初步成效，但也遇到了一些矛盾和問題。

改革面臨眾多困難和問題

1.去產能凸顯轉型壓力

長期以來，我國經濟一直以粗放型的方式實現增長，資本和勞動低效使用的情況被產能擴張所掩蓋，轉型壓力逐年累積。“去產能”推進經濟轉型，必然要求大量關停企業、大量資本轉型、大量人員轉崗，這在現實當中都是巨大的難題。

（1）從固定資本方面看，重化行業固定資產慣性較大，轉型困難。煤炭、石油、電力熱力和建筑等行業在過去幾年具有很強的盈利能力，對社會資本有較強的吸引力。但放眼未來，這些行業都將受到新能源和3D打印等顛覆性技術的巨大沖擊，生產方式變革將使大量的固定資產被市場淘汰，近期新增的投資很可能造成巨大的浪費。

（2）從勞動力就業層面看，傳統行業集中了大量的就業崗位，人員轉崗難度非常大。人口抽樣調查資料顯示，農林牧漁業就業人員在全部就業人員中的比重高達36.7%，批發零售業、建筑業和住宿餐飲業的就業人員比重分別為12.0%、7.5%和3.8%。在顛覆性技術的沖擊下，農業機械化程度提高將使農林牧漁業成本持續大幅下降，智能機器人可能替代住宿餐飲業大量工人，移動互聯網將不斷提高網上零售占比從而降低批發零售業的勞動密集程度，3D打印技術將從根本上變革建筑業的生產方式。很多行業將持續面臨就業壓力，人員轉崗就業問題將成為未來十年我國經濟最為難解的問題，預計每年要解決的轉崗就業人員在300萬人以上。

2.去庫存面臨市場困境

“去庫存”是中央政府2016年的五大經濟任務之一，且取得了明顯效果。以房地產業為例，2016年全國商品房待售面積6.95億平方米，比2015年下降3.2%，商品房待售面積達到當年商品房銷售面積的44.2%，比2015年減少了11.7個百分點。仔細分析房地產庫存高企的原因，可以發現不同地區之間的差異較大。北京、上海等發達地區的庫存高主要是由于開發企業惜售和限購等原因造成的，去庫存壓力并不大；吉林、黑龍江等地的庫存高企卻是因為居民收入增長緩慢、人口外流等原因，其化解庫存的難度非常大。行政手段并不能從根本上改變市場供求關系，而且房地產業去庫存本身就是一個市場悖論。庫存高企是市場需求不足的反映，如果行政手段去庫存輕易成功，房價調整必然不到位，實體企業的租金成本和機會成本將仍處高位。微觀經濟主體很難有投資于實體經濟的激勵，資金脫實向虛會對經濟的持久發展非常不利。

3.去杠桿難保交易公平

國務院2016年10月10日發布《關于積極穩妥降低企業杠桿率的意見》，提出多項措施化解高杠桿并發揮了積極作用，但在實際操作中很難防范風險，且容易留下一些隱患。

（1）如果用推進兼并重組等方式處理債務，被重組企業的優質資產則可能被剝離出來變更經營權，劣質資產則被變賣。在處置過程中，附著于劣質資產的原企業就業人員很難得到妥善安置。而且優質資產剝離和劣質資產變賣過程中，如果缺乏嚴格有效的制度保證交易公平公正，可能造成國有資產大量流失。

（2）如果要盤活企業存量資產、優化企業債務結構，基本手段是開展股權質押等直接融資，這在現實中也面臨一些風險。主要是中小企業資產規模小、盈利不穩定帶來的股權價值波動性風險、中小企業誠信問題帶來的欺詐風險、非上市公司股權轉讓難和股權變現難的風險以及市場突發事件導致金融機構反應過激加速企業經營狀況惡化等。

（3）如果采用債轉股等方式處理債務，股權結構變化可能造成經營權變更。金融機構直接接管經營權很難保證經營效率。而且在債轉股的過程中，可能存在政府兜底擔保等情況，轉移的股權有可能是劣質資產，股權轉讓之后負擔轉嫁，本應被淘汰的企業繼續茍延殘喘，經濟轉型升級的進程隨之被延緩。

4.降成本影響政府收入

在企業的生產經營成本中，有可能靠改革降低的成本主要包括稅費成本和機會成本。稅費成本是微觀主體直接被行政部門征繳的稅金和費用。依據中金公司的研究，我國政府全部收入占GDP的比重與我國所處的發展階段極不相稱，已超過發達國家的水平。稅負過高不利于企業投資和創新，拖累經濟增長。機會成本是微觀主體投資于實體經濟時必須放棄的其他盈利機會。顯而易見的機會成本是囤積房地產的投資收益。2005-2016年全國商品房銷售均價年均增長8.1%，北京、上海和深圳等城市的商品房銷售價格上漲幅度更高。但在實體經濟層面，2016年我國規模以上工業企業資產總計106.8萬億元，利潤總額6.9萬億元，平均利潤率不到6.5%，這必然導致微觀主體投資積極性不足。

圖1 商品房銷售均價與規模以上工業企業利潤率

以上兩項成本分別與政府的稅收收入和土地出讓收入密切相關，一旦實現了企業降成本，勢必影響到政府收入。另外，實際利率偏高、貨幣供應量增速較快、知識產權保護缺位與環境執法標準不統一等因素都可能增加企業的運營成本，削弱企業投資實體經濟的意愿。推進這些領域的改革或者要降低政府收入，或者增加政府支出，勢必困難重重。

5.補短板亟須明確方向

補短板是一個重要的改革環節，但實際上各主要領域的補短板工作都存在很大的困難。

（1）在生產技術領域，我國的技術進步速度不快，制造業技術與世界頂尖水平有20年以上的差距，科技成果的應用轉化率只有美國的1/4。僅靠已有的科技政策，很難使科技進步找到捷徑。

（2）在公共基礎設施領域，城鎮和農村的補短板工作分別存在很多困難。從城市看，地下管廊、災害防御、公租房與公共綠化帶建設等方面還存在很多不足，但為這些領域補短板很難獲得收益，建設缺位也沒有相應處罰，城區政府很難有行動的激勵。從農村看，農田水利、安全飲水和公共文化設施都需要大量投資，而鄉鎮政府財力不足，在現實中很難操作。

（3）在基本社會保障領域，看病貴、養老難等問題依然突出。要通過改革達到人民比較滿意的水平，還有很長的路。

（4）在生態環境保護領域，2016年節能環保支出未能列入財政主要支出項目，2015年財政一般公共預算在節能環保領域的支出僅占GDP的0.26%，財政資金對節能環保的支持較少。而且環境保護和污染治理以行政調控為主，對污染源頭缺乏有效的治理。另外，教育等其他領域的結構性“短板”也有待補齊。總之，補短板是一項長期而艱巨的任務，需要各級政府付出不懈的努力。

圖2 部分短板領域一般公共預算支出（2014年）

根源都與公共服務缺位有關

1.去產能困難與公共服務體系不靈活有關

我國的公共服務主要由政府提供，政府對公共服務的規劃集中在教育、就業、住房和醫療等已經充分暴露社會問題的領域，公共服務體系經常處在查缺補漏的狀態，對促進經濟轉型升級的效果極其微小。但實際上，政府可以利用公共服務投資引導經濟發展方向，在科技、環境與交通等領域創造出良好的環境，并獲取合理的投資回報。“路修好了自然就會有車”，要解決去產能過程中暴露出的轉型困難問題，必須大力發展公共服務。

2.去庫存的市場制約與公共服務不均衡有關

我國的公共服務資源分布極不均衡，北京、上海和廣東等發達地區每年都有大量人口凈流入，這里集中了全國最先進的科技、教育和醫療等資源，社會保障標準也遠高于其他地區，房地產去庫存幾乎不存在壓力。而大部分人均財政收入水平低于全國平均水平的地區，提供公共服務的能力有限，人口凈流出壓力明顯，房地產去庫存的進展必然緩慢。因此，大力發展落后地區的公共服務，推進公共服務均等化，是調節房地產市場需求的有效手段，才能從根本上推進房地產去庫存。

3.去杠桿的道德風險與公共服務覆蓋不全面有關

我國的公共服務覆蓋范圍有限，在信用評價、擔保平臺和績效認證等市場服務領域幾乎是空白。企業開展兼并重組或股權質押時，應當有第三方機構對標的股權進行評級，甄別資產質量；在債權轉股權的過程中也應當有第三方機構對股權價值作出公正客觀的評價；在股權轉移之后應當有專業的服務機構代理金融部門行使經營權。這些市場亟須的第三方機構應當具有一定的公益性質，并由政府統一組織。現有的信用、擔保和認證等服務的提供方幾乎都是民營企業，民營平臺憑借其信息門戶優勢推送劣質產品和服務的事件屢見不鮮，服務的公正性和權威性很難得到保證。因此，擴展公共服務的范圍，大力發展推進市場效率和公平的相關服務是消除“去杠桿”遺留隱患的重要途徑。

4.企業成本難下降與公共服務不充分有關

我國的公共教育、公共醫療衛生與公共科技服務等支出占GDP的比重都大幅低于世界平均水平。公共服務不足，必然要有一部分社會成本通過稅費的形式加給企業。在公共服務不充分的情況下，政府要依靠稅費收入和土地出讓收入的增長抵補支出，造成房地產價格被推高，企業經營的機會成本居高不下。另外，企業財務成本高企也與資產評估、流轉等領域的公共服務不發達有關，如果能夠完善相關領域的公共服務，直接融資比重提高，企業的資金使用成本也會有所下降。可見，公共服務不充分是降成本的重要阻力，大力發展公共服務是實現 “降成本”的重要手段。

5.補短板難以明確方向與公共服務渠道不暢有關

公共服務的提供與收益脫節，原因是缺乏有效的市場渠道對公共服務的外部性進行定價。政府在“補短板”時無法確定同樣一筆財政支出是用于投入醫療保險還是用于污染治理對公眾的健康更有效。因此，明確公共物品和服務外部性評價標準，理順公共服務提供的渠道，建立公共服務提供與回報的市場平衡機制才是各領域補短板的關鍵環節。

發展公共服務助推供給側結構性改革

1.大力推進服務型政府建設

政府是公共服務的主要來源，建設服務型政府是公共服務體系的基礎，也是破解各項改革難題的前提。要牢固樹立政府服務經濟的意識，建立適應市場需求的政府公共服務體系。一是要依托互聯網建立全國統一的公共管理和公共服務平臺，將各類新產業、新業態和新模式全部納入公共平臺進行監管和征稅，并根據市場需求實時提供公共服務。二是要大力發展政府主持的信用評價、信息披露、股權評估和資格認證等公共服務體系，使每個經濟活動單位都具備公開的經濟活動屬性。三是鼓勵各地區根據本地的實際境況自主規劃公共服務體系，指導大中城市利用公共服務建設引導城市功能區建設，建成核心服務圈，依靠服務圈的聚集效應繁榮市場，進而帶動產業升級。

2.深入改革土地供給服務

土地供給不均衡與公共服務不均衡互相助推，共同造成了房地產庫存分化和實體投資機會成本高企的局面。要深入改革土地供給服務，從根本上解決房地產的供需失衡問題。一是放開存量地市場，允許企業自由轉讓存量土地使用權，讓企業轉讓土地的價格成為市場的風向標。二是允許發達地區用可置換耕地代替“基本農田”，墾荒、治沙等環保途徑獲得的耕地可與發達地區的耕地進行置換。三是加強土地交易環節的監管和服務，打擊尋租和洗錢活動。四是建立房地產價格與公共服務投入的關聯機制，對房地產價格高企的地區要限制區域內公共服務投入增速，同時加快其周邊地區的公共服務投入增長。

3.盡快構建公共金融服務平臺

要增強實體經濟活力，助推企業去杠桿、降成本，亟須構建公共金融服務平臺，并以此為基礎拓展公共服務的范圍。一是公平市場服務。公共金融服務平臺要以統一市場為組織形式，使同類企業在平臺上實現公平競爭，打破部分企業的資源壟斷優勢。二是公開信息服務。平臺要對各企業設置相關屬性，實現企業及各地方政府的信用等級、償債能力等信息公開披露。三是公正評價服務。要依托平臺建立信用評級、資產評估、資質認定、債務擔保和信托經營等子平臺，引入大量第三方機構對平臺內企業進行背書，政府負責監管。四是統一支付服務。人民銀行要依托平臺盡快發行電子貨幣，統一市場交易的結算貨幣。令各支付平臺的支付活動統一使用電子貨幣結算。

4.全面提升科教文衛服務

科技、教育、文化和衛生等領域是提升公共服務效率的基礎著力點。在科技領域，要加強法治對技術進步的保護，全面完善技術研發與收益相匹配的市場機制。教育領域，要積極推進高等教育與市場接軌，建立與國民經濟行業結構相適應的專業設置機制，推進煤炭、鋼鐵等夕陽產業相關專業的撤并。文化領域，要建立傳統文化的國家保護制度和當代優秀文化作品的國家收購制度，大力推進公共文化服務設施和文化作品市場建設。衛生領域，要建立國有醫療衛生機構與民營醫療衛生企業的公平競爭機制，加強對醫療衛生服務的誠信評級，對提供劣質醫療衛生服務單位立法追責。

5.建立生態環境服務的市場機制

生態環境保護已成為眾多“短板”中最緊迫也最難解的一項，實現生態環境領域“補短板”，必須建立有效的市場機制。一是要完善懲治污染的立法和執法。立法方面，要提高排污行為的處罰標準，確保處罰排污所得超過執法、治理和賠償的總支出。執法方面，要增加執法力量、提高執法水平并設立高額檢舉獎勵。具體而言，在處罰大氣污染中推進無人機航拍檢測技術，在檢舉獎勵中，設立高額獎金鼓勵民間機構或個人依法取證。二是要設立生態環境保護獎勵制度。對治沙造林、荒地開墾、空氣凈化和垃圾處理等生態環境保護活動設立常規獎勵，確保開展環保活動獲得的獎金收入超過投入成本。三是要推進生態保護產業化。要積極鼓勵民營資本投資興建自然保護園區和珍稀動植物園區，大力推進珍稀動植物養殖業，發展生態旅游，政府提供相關的土地供應、安全保障、補貼和收購等服務。

★本文系國家社會科學基金重點項目“中國中長期經濟增長動力研究”（編號：14AZD020）的階段性成果。

（作者單位：國家統計局綜合司）

C916

A

10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.07.005 ■ 編輯：云霞