建設(shè)現(xiàn)代職業(yè)教育亟須推進(jìn)系統(tǒng)性改革

◎中國財(cái)政科學(xué)研究院課題組

建設(shè)現(xiàn)代職業(yè)教育亟須推進(jìn)系統(tǒng)性改革

◎中國財(cái)政科學(xué)研究院課題組

本文分析了職業(yè)教育面臨的深層次問題及其成因，如社會認(rèn)同度不高、辦學(xué)基礎(chǔ)薄弱、經(jīng)費(fèi)投入長期不足和校企合作難以深入等，提出建設(shè)現(xiàn)代職業(yè)教育是個系統(tǒng)工程的觀點(diǎn)，建議多部門分工合作，推進(jìn)系統(tǒng)性改革，形成有利于職業(yè)教育發(fā)展的法律環(huán)境、社會環(huán)境；政策上加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，創(chuàng)新政府支持方式等。

現(xiàn)代職業(yè)教育；系統(tǒng)性；體制機(jī)制改革

職業(yè)教育是國民教育體系和人力資源開發(fā)的重要組成部分，發(fā)展職業(yè)教育有助于發(fā)展經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)就業(yè)、改善民生和實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，其地位和作用正不斷提升和拓展。

建設(shè)現(xiàn)代職業(yè)教育任重道遠(yuǎn)

1.基礎(chǔ)薄弱

（1）社會認(rèn)同度低。受用人機(jī)制和“學(xué)而優(yōu)則仕”等觀念影響，社會“人才觀”存在不同程度的偏差。一些地方熱衷宣傳“高考狀元”“娛樂明星”和“億萬富翁”，卻很少宣傳“勞動致富”“技能大賽”優(yōu)勝者和“能工巧匠”典型。這種現(xiàn)實(shí)加劇了家長“望子成龍”“望女成鳳”的愿望，大家都想當(dāng)“精英”、做“管理者”，不甘做“工匠”和生產(chǎn)流水線上的“螺絲釘”。此外，現(xiàn)在就讀職業(yè)院校的學(xué)生多是中考、高考低分錄取的，或者是往屆初、高中畢業(yè)生，大多來自農(nóng)村和城鎮(zhèn)困難家庭。表明職業(yè)教育的吸引力不夠強(qiáng)，領(lǐng)導(dǎo)重視程度和群眾認(rèn)同度亟待提高。

（2）辦學(xué)基礎(chǔ)薄弱。在中西部地區(qū)，絕大多數(shù)高職學(xué)院是原來的普通中專合并升格，中職學(xué)校由原來的普通高中改制轉(zhuǎn)型而來，發(fā)展基礎(chǔ)較為薄弱。如2015年湖南省教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)顯示，中職教育生師比為24.88∶1，生均校舍面積13.79平方米，生均圖書19.18冊，而教育部2010年頒發(fā)的《中等職業(yè)學(xué)校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》要求生師比為20∶1，生均校舍建筑面積不低于20平方米，生均適用印刷圖書不低于30冊。很多地區(qū)的部分高職院校低于教育部要求的普通高職院?；巨k學(xué)條件的標(biāo)準(zhǔn)。

（3）經(jīng)費(fèi)投入不足。部分職業(yè)院校辦學(xué)基礎(chǔ)薄弱、辦學(xué)條件簡陋的主要原因是地方財(cái)政和學(xué)校投入長期嚴(yán)重不足?！?014年全國教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告》顯示，一些省份中職教育投入不僅未實(shí)質(zhì)增長，反而呈現(xiàn)了下降現(xiàn)象。2014年某省中等職業(yè)學(xué)校生均公共財(cái)政教育事業(yè)費(fèi)為7466.64元，在全國31個省（區(qū)、市）中位居倒數(shù)第六，相比2013年下降了14.86%，下降幅度全國第三，相對全國平均水平低1662.19元；中等職業(yè)學(xué)校生均公共財(cái)政預(yù)算公用經(jīng)費(fèi)2956.99元，在全國31個?。▍^(qū)、市）中位居倒數(shù)第六，相對2013年下降了29.97%，降幅全國第一，比全國平均水平低723.84元。

（4）政策落地不實(shí)。近幾年國家推行的一些保障職業(yè)教育持續(xù)健康發(fā)展的制度，雖然社會效應(yīng)良好，但在部分地方落實(shí)還不到位。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，職業(yè)院校教師編制標(biāo)準(zhǔn)、城市教育費(fèi)附加、生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等在一些經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的地區(qū)落實(shí)情況并不是很理想。國家實(shí)施中職免費(fèi)教育和助學(xué)金政策的一部分資金需要地方財(cái)政配套，而中西部地區(qū)部分財(cái)政特別困難的市、縣，中職助學(xué)金、免學(xué)費(fèi)資金、國家和省職業(yè)教育重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)等地方配套經(jīng)費(fèi)難以落實(shí)，導(dǎo)致這些地方職業(yè)教育發(fā)展動力不足，當(dāng)?shù)氐穆殬I(yè)學(xué)校不愿、不能或者不敢擴(kuò)大招生規(guī)模，普職發(fā)展不平衡問題突出。據(jù)抽樣調(diào)查，2015年，湖南省普職分流比、招生比低于30%的縣市區(qū)占到了1/4，相對國家和湖南省高中階段教育“普職大體相當(dāng)”的要求差距甚遠(yuǎn)。

（5）校企合作、產(chǎn)教融合層次不高。校企合作、工學(xué)結(jié)合是培養(yǎng)高素質(zhì)技術(shù)技能型人才的關(guān)鍵。盡管早在2012年各地紛紛出臺了促進(jìn)“企校合作”的辦學(xué)意見，但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，實(shí)際操作過程中，校企合作的政策執(zhí)行力度不夠，約束性不足?！皩W(xué)校熱企業(yè)不熱”特征明顯。企業(yè)對參與技術(shù)技能人才培養(yǎng)培訓(xùn)的積極性不高，校企深入合作、產(chǎn)教深度融合推進(jìn)仍然比較困難。

（6）職業(yè)院校師資數(shù)量不足、結(jié)構(gòu)不合理。一是教師數(shù)量不足。較多職業(yè)院校編制未能落實(shí)到位，據(jù)對某地53所公辦高職院校和158所中職學(xué)校抽樣統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，中高職院校缺編率達(dá)到2/3。二是結(jié)構(gòu)不合理。一些職業(yè)學(xué)校文化課教師占比超過50%，既懂專業(yè)理論知識又懂實(shí)踐操作技能的“雙師型”專業(yè)教師卻不足20%；不少“雙師型”教師本身也存在專業(yè)對口、實(shí)踐操作技能持續(xù)提升困難的問題；職業(yè)院校教師隊(duì)伍的職稱結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)存在不同程度的問題，教授、副教授和高級工程師、高級技師明顯不足。

2.癥結(jié)

（1）定位不清，導(dǎo)致職業(yè)教育發(fā)展政策過度依賴政府。雖然黨中央國務(wù)院清晰指出了職業(yè)教育的重要性和發(fā)展方向，但在具體政策實(shí)施中，仍缺乏創(chuàng)新思維，習(xí)慣以傳統(tǒng)的政府直接投入替代、以政府項(xiàng)目替代職業(yè)教育發(fā)展，忽視職業(yè)教育的社會屬性和市場屬性，忽視體制改革。這從職業(yè)教育發(fā)展的支出責(zé)任快速向政府集聚，而社會和市場對職業(yè)教育發(fā)展的積極性呈萎縮趨勢可以看出。

（2）環(huán)境欠佳，導(dǎo)致職業(yè)教育社會認(rèn)可度低。這與傳統(tǒng)文化的影響有關(guān)，更多地受當(dāng)前的職業(yè)教育體制影響。一是當(dāng)前的職業(yè)教育仍然處于“斷頭教育”，向上發(fā)展貫通性不夠。中、高職應(yīng)屆畢業(yè)生晉階學(xué)習(xí)的比例僅在10%左右。且晉階院校絕大部分是剛剛升格的民辦高校，或?qū)W費(fèi)相對昂貴，或辦學(xué)質(zhì)量和聲譽(yù)欠佳。這對于絕大部分出身農(nóng)村和城市貧困家庭的職業(yè)院校學(xué)生來說，間接挫傷了他們學(xué)習(xí)的積極性，進(jìn)一步降低了社會對職業(yè)教育的認(rèn)同。

（3）職業(yè)院校不具有真實(shí)獨(dú)立法人地位，社會微觀基礎(chǔ)缺失。以政府為主舉辦的職業(yè)院校辦學(xué)模式（政府直接舉辦、直接投入、直接管理），雖然名義上具有法人地位，但事實(shí)上，獨(dú)立事業(yè)法人地位難以落地。一是缺乏用人自主權(quán)。職業(yè)院校師資都是按照事業(yè)單位的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)組織公開招聘，難以選聘到最合適的專業(yè)教師，尤其是職業(yè)院校亟需的“雙師型”教師。二是人才培養(yǎng)與實(shí)際脫節(jié)。行業(yè)企業(yè)參與較少，人才需求的數(shù)量、質(zhì)量和結(jié)構(gòu)如何，政府行政管理部門和職業(yè)院校管理者很難及時充分掌握，動態(tài)調(diào)整適應(yīng)更是難上加難。三是缺乏財(cái)務(wù)自主權(quán)。從財(cái)權(quán)的角度看，由政府統(tǒng)收統(tǒng)支，學(xué)?；緵]有財(cái)務(wù)自主權(quán)。這在一定程度上抑制了非政府財(cái)政撥款渠道的資源投入，市場化機(jī)制難以發(fā)揮作用。

（4）地區(qū)發(fā)展差距大導(dǎo)致以地方政府為主的事權(quán)劃分難以落地。在“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，分級管理、地方為主、政府統(tǒng)籌、社會參與”的職業(yè)教育管理體制下，職業(yè)教育投入的職責(zé)主要在地方，其中高職教育的投入職責(zé)主要在省、市兩級財(cái)政，中職教育投入的職責(zé)主要在市、縣兩級財(cái)政。從近十年教育部、國家統(tǒng)計(jì)局和財(cái)政部公布的全國教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況看，東、中、西部省職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入差距巨大，原因是多方面的。由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、職業(yè)教育相對弱勢等，中西部地區(qū)職業(yè)院校培養(yǎng)的技術(shù)技能人才一半以上流向東部發(fā)達(dá)地區(qū)就業(yè)，中西部地區(qū)不少地方對這種“窮幫富”逆向教育投入積極性不高。此外，職業(yè)教育相對普通教育發(fā)展資金投入量要大很多，地方財(cái)政和職業(yè)院校或是有心無力或是消極怠工。實(shí)際上，職業(yè)教育發(fā)展?fàn)顩r與地方的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)有緊密關(guān)系。產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)弱，地方政府再努力，也很難把職業(yè)學(xué)校辦好。從全國范圍看，還存在諸如職業(yè)院校的專業(yè)低水平重復(fù)建設(shè)，職業(yè)教育規(guī)模、層次、類型和結(jié)構(gòu)不合理，中西部地區(qū)、民族地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展嚴(yán)重滯后、辦學(xué)條件異常薄弱，職業(yè)院校辦學(xué)缺乏特色、資源分散、惡性競爭和缺乏統(tǒng)籌等問題。諸如此類的問題表面上看是職業(yè)院校和教育部門的事情，實(shí)際上它與社會環(huán)境、行政管理體制機(jī)制等緊密相關(guān)。

■ 昆山美玉 陳寶林/攝

系統(tǒng)推進(jìn)體制機(jī)制改革的建議

1.優(yōu)化職業(yè)教育發(fā)展的法律環(huán)境

（1）為適應(yīng)現(xiàn)代職業(yè)教育加速發(fā)展的新趨勢，建議全國人大修訂1996年頒布實(shí)施的《職業(yè)教育法》，進(jìn)一步明確職業(yè)教育體系架構(gòu)、基本制度、條件保障、經(jīng)費(fèi)保障和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等問題。特別是明確各級政府及有關(guān)部門發(fā)展職業(yè)教育的事權(quán)與支出責(zé)任，行業(yè)企業(yè)舉辦職業(yè)教育的權(quán)利規(guī)定等。

（2）建議國家層面盡快出臺《職業(yè)教育校企合作促進(jìn)法》，并修訂完善《公司法》《企業(yè)所得稅法》和《稅收征收管理法》等相關(guān)法律條款，形成配套法規(guī)體系，提升可操作性。從法律層面界定校企合作各方的責(zé)權(quán)利，明確參與企業(yè)的稅收優(yōu)惠，切實(shí)提高行業(yè)企業(yè)深度參與職業(yè)教育的積極性。

2.加快體制機(jī)制改革，創(chuàng)造公平的升學(xué)就業(yè)環(huán)境

（1）多路徑暢通人才培養(yǎng)“立交橋”。建議遵循職業(yè)技能人才成長規(guī)律，從國家層面鼓勵、加強(qiáng)中高職統(tǒng)籌銜接，推動引導(dǎo)普通本科高校向應(yīng)用技術(shù)類型高校轉(zhuǎn)型發(fā)展的同時，支持國家示范性（骨干）高職院校的省級示范性特色專業(yè)獨(dú)立開展四年制本科高職教育試點(diǎn)；要求“985”“211”和“雙一流”普通高校每年單列部分招生計(jì)劃招收部分中職學(xué)校對口升學(xué)或者高職學(xué)院“專升本”學(xué)生，讓職業(yè)院校學(xué)生獲得人生發(fā)展的新空間。

（2）消除就業(yè)歧視。建議人社部、國資委及有關(guān)機(jī)構(gòu)，盡快完善就業(yè)和用人保障政策，消除學(xué)歷、城鄉(xiāng)、行業(yè)、身份、性別和年齡等影響平等就業(yè)的制度障礙和就業(yè)歧視，營造公平的就業(yè)環(huán)境。

3.加大職業(yè)教育資源統(tǒng)籌整合力度

（1）統(tǒng)籌調(diào)整職業(yè)院校布局。近幾年很多地方大力舉辦民辦職業(yè)院校，或者熱衷將中職中專升格合并為高職高專，導(dǎo)致很多職業(yè)院校生源嚴(yán)重短缺，陷入各種“招生大戰(zhàn)”。2016年很多省份高職院校難以按計(jì)劃招滿學(xué)生。據(jù)不完全調(diào)查，某東部地區(qū)85所高職院校僅有11所能按計(jì)劃招滿學(xué)生。

（2）優(yōu)化調(diào)整職業(yè)院校專業(yè)結(jié)構(gòu)。近幾年經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展亟須機(jī)械制造、數(shù)控模具和電子新技術(shù)等加工制造或工科類技術(shù)技能人才，但從全國統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，文秘、計(jì)算機(jī)應(yīng)用、酒店服務(wù)、商務(wù)外語和會計(jì)等文科、管理類專業(yè)在校生、畢業(yè)生卻一直位居前列。不能“對接產(chǎn)業(yè)辦專業(yè)”，不僅導(dǎo)致畢業(yè)生對口就業(yè)率低，也直接削弱了職業(yè)教育服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會的能力與水平。

（3）消除地方壁壘和職業(yè)學(xué)校違規(guī)辦學(xué)。近幾年，關(guān)于職業(yè)院校違規(guī)招生、違規(guī)辦學(xué)和非正當(dāng)競爭的事件不時曝光于媒體，建議從國家和省級層面，優(yōu)化調(diào)整職業(yè)院校布局和專業(yè)設(shè)置布點(diǎn)，減少職業(yè)院校和專業(yè)低水平重復(fù)設(shè)置。消除省（區(qū)、市）層面存在的各種形式的招生壁壘和生源歧視，讓中西部職業(yè)教育嚴(yán)重落后地區(qū)的孩子們可以一視同仁地享受東部發(fā)達(dá)?。▍^(qū)、市）優(yōu)質(zhì)的職業(yè)教育資源，在有效服務(wù)“轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、促升級”國家戰(zhàn)略的同時，保障中西部地區(qū)愿意選擇職業(yè)教育的孩子們能夠擁有公平的受教育機(jī)會。

（4）統(tǒng)籌安排教育經(jīng)費(fèi)。考慮到中西部地區(qū)的財(cái)政能力弱、職業(yè)教育人才培養(yǎng)具有較強(qiáng)外溢性等特點(diǎn)，為保證各地區(qū)間職業(yè)教育服務(wù)的協(xié)調(diào)發(fā)展，建議中央財(cái)政進(jìn)一步提高對中西部地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)和民族地區(qū)職業(yè)教育的轉(zhuǎn)移支付力度，對于技術(shù)技能人才培養(yǎng)規(guī)模較大的省（區(qū)、市）給予傾斜支持。同時，統(tǒng)籌各類財(cái)政資金，特別是扶貧資金用于職業(yè)教育，讓貧困人口徹底脫貧過上好日子。

4.加強(qiáng)政府和社會資本的廣泛合作

（1）打破政府主導(dǎo)職業(yè)教育的發(fā)展模式，鼓勵行業(yè)企業(yè)發(fā)展職業(yè)教育。雖然當(dāng)前我國職業(yè)教育發(fā)展也有企業(yè)辦學(xué)、民辦教育等組織方式，但是，一些宏觀政策和環(huán)境影響或抑制了多元化職業(yè)教育的發(fā)展。如免學(xué)費(fèi)政策對民辦教育的發(fā)展產(chǎn)生了一些負(fù)面影響等。職業(yè)教育發(fā)展不只是職教本身的管理，它涉及到政府的治理理念、治理方式，需要協(xié)調(diào)政府、市場和社會三者關(guān)系，政府應(yīng)主動對接現(xiàn)有的民辦教育、企業(yè)教育，使之能整體納入職業(yè)教育體系中。

（2）建立多渠道籌措經(jīng)費(fèi)的機(jī)制。我國職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)主要是以政府負(fù)擔(dān)為主，且多數(shù)職業(yè)院校由政府投入、政府舉辦。事實(shí)上，職業(yè)院校的舉辦方與投資方是可以分開的。以德國為例，一些大型企業(yè)如奔馳公司、大眾公司、博世公司以及德意志銀行等都在直接舉辦職業(yè)教育；中小企業(yè)無力單獨(dú)舉辦職業(yè)教育，則由政府、行業(yè)組織等通過征收基金，向中小企業(yè)征收一定的費(fèi)用投入職業(yè)教育事業(yè)。在我國由于企業(yè)發(fā)展與職業(yè)教育人才培養(yǎng)沒能有效對接，企業(yè)的積極性及職業(yè)教育的優(yōu)勢都沒能得到充分發(fā)揮，多渠道籌措經(jīng)費(fèi)的機(jī)制尚未自然形成。因此，需要政府通過建立相應(yīng)的約束與激勵機(jī)制，激發(fā)出企業(yè)投入職業(yè)教育的內(nèi)生動力。

（3）引入合同管理等方式，明晰政府和社會資本的責(zé)任和權(quán)益，提升職業(yè)教育發(fā)展質(zhì)量。20世紀(jì)80年代以來，英、美、澳、新等國的基礎(chǔ)教育行政管理部門和中小學(xué)之間普遍采用合同制的管理模式。目的在于解決科層制帶來的問題，通過合同方法來改造政府與公立中小學(xué)之間的關(guān)系。如美國的“特許學(xué)?！焙汀捌跫s學(xué)?！薄⒂摹肮k民營計(jì)劃”、卡塔爾的“獨(dú)立學(xué)?！焙透鐐惐葋喌摹白饨鑼W(xué)校”等。以美國的特許學(xué)校為例，政府將公立學(xué)校的教學(xué)和管理以合同的形式委托給私人部門。私人承辦者根據(jù)合同的規(guī)定經(jīng)營學(xué)校，不受傳統(tǒng)公立學(xué)校規(guī)則的約束，擁有相當(dāng)大的自治權(quán)，如有自己的董事會、人事權(quán)以及工作和管理?xiàng)l例，可以制定自己的財(cái)政預(yù)算，不必遵循傳統(tǒng)公立學(xué)校的劃片招生以及不受教師協(xié)會規(guī)章的限制等。

5.加強(qiáng)職業(yè)院校去行政化改革

（1）取消職業(yè)院校行政級別。建議國家層面廢除職業(yè)院校的行政級別，讓學(xué)?；貧w教書育人、學(xué)術(shù)探討和應(yīng)用科研的本位。

（2）賦予職業(yè)院校獨(dú)立事業(yè)法人地位，將學(xué)校經(jīng)營權(quán)、招生和用人管理權(quán)，特別是職業(yè)教育的“雙師型”教師隊(duì)伍建設(shè)權(quán)等賦予學(xué)校。建議國家層面明確對職業(yè)院校“雙師型”教師實(shí)行“編制到校，定編不到人，動態(tài)管理”模式，鼓勵支持職業(yè)院校根據(jù)專業(yè)調(diào)整發(fā)展需要動態(tài)聘請行業(yè)企業(yè)“能工巧匠”擔(dān)任專職、兼職“雙師型”教師；與此同時，在界定清晰“雙師型”教師范圍標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，鼓勵支持職業(yè)院校專業(yè)教師到行業(yè)企業(yè)一線“進(jìn)修”培訓(xùn)。

（課題組成員：韓鳳芹、汪忠明）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.07.015 ■ 編輯：馬振東