轉移支付對縣級政府基礎教育投入的激勵效應分析

任宛竹++王在全++黃璇

摘要：基于農村基礎教育經費不足而轉移支付制度尚不健全的背景，文章選取了河北省下轄的130個縣級政府2001年-2012年的面板數據作為樣本，使用面板工具變量-兩步GMM方法分析了上級政府轉移支付對縣級基礎教育支出產生的影響。實證結果顯示，上級政府的轉移支付資金在促進縣域基礎教育發展中發揮了重要作用，對縣級基礎教育財政支出產生了顯著的激勵效應。相較于地方自有收入的增加，轉移支付的增加可以更有效地刺激地方基礎教育財政支出的增長。

關鍵詞：轉移支付;基礎教育;激勵不相容

一、 引言

1994年分稅制改革形成了我國現行的多級財政體制，在教育領域建立起地方負責、分級管理、以縣為主的基礎教育供給制度，縣級政府是基礎教育的主要提供者與責任人。財權上行、事權下移使經濟落后地區的地方政府缺乏承擔全部基礎教育支出的財政能力，對此我國建立起相對規范的基礎教育財政轉移支付制度，以期實現教育財政的縱向與橫向公平。

大量學術研究使用粘蠅紙效應評價轉移支付運行機制的合理性——上級政府的轉移支付是否會導致下級政府教育支出的增加，是實現“一美元換一美元”的效應，還是下級政府的支出被上級政府的轉移支付“擠出”，出現激勵不相容的現象。在教育領域，激勵不相容表明下級政府即使有財政能力，但是出于自身和轄區利益考慮，不愿在基礎教育上多花錢，使其支出行為發生偏離（范麗萍、李祥云，2000）。本文從這一角度出發，考察上級政府的轉移支付對縣域基礎教育供給的影響。文章首先對研究文獻進行回顧，然后以河北省縣域基礎教育供給情況為例進行實證分析，研究上級轉移支付對縣級基礎教育供給的影響，著重分析以下兩個問題：上級轉移支付是否有效增加了縣級基礎教育的供給數量，上級轉移支付與縣本級財政收入對縣級自有資金投入的影響有何不同。

二、 文獻綜述

西方國家財政理論發展起步早，財政轉移支付體系較為成熟，轉移支付對地方教育投入總量的影響多是積極的，多數實證研究表明上級政府的資助會對地方政府產生激勵作用或者較強的激勵-替代作用。McMahon（1970）使用1955年～1956年美國各州轉移支付截面數據，發現轉移支付并沒有影響地方政府的教育投入，而使用1946年～1968年的時間序列數據發現該影響比較顯著。Fisher和Papke（2000）在對美國的實證分析中發現地方自有收入增加1美元，教育支出增加0.05美元～0.1美元;而轉移支付增加1美元，教育支出增加0.25美元～1美元，大部分地區都處于較高值。但是在財政轉移支付體系仍需完善的我國，上級政府轉移支付對地方教育財政的影響，無論是在總體上與發達國家相比較，還是各個地域相比較，都存在明顯差異。我國轉移支付責任在中央、省兩級，省以下的財政安排由各省制定，加之各省經濟社會發展差異較大，縣級政府對待轉移支付的財政行為因省而異，籠統研究所有縣級政府行為，很難得到一個普適的結論。故國內文獻集中于對省內各縣財政行為進行研究。從已有文獻來看，我國部分地區如廣東、浙江、江西等地的轉移支付明顯刺激了縣級財政的教育支出，起到了激勵作用（曾明等，2008）。但多數研究表明上級轉移支付并未能給縣級基礎教育財政帶來足夠的激勵，部分地區甚至出現擠出效應（張歡等，2004;陳雪娟，2009）。其原因主要在于專項轉移支付配套資金要求不合理、監管不到位，以及地方政府對轉移支付的強依賴心理（劉亮等，2008）。

三、 理論框架與模型設定

以Exp表示地方預算內支出，Tr表示轉移支付，Y表示縣域自有收入。根據Tseng和Levin（1983）、成剛（2011）論述的下級政府的自有投入對上級政府轉移支付的反應方式：

本文選取了河北省130個縣市2001年～2012年共12年的基礎教育財政轉移支付統計數據和基礎教育在校生數作為樣本數據，這兩項指標由各縣財政局與教育局提供。其他統計指標均采自歷年《中國區域經濟統計年鑒》和《中國縣（市）社會經濟統計年鑒》。借鑒張光（2008）、成剛（2011）等對轉移支付擠出效應的實證分析方法，將模型設定如下：

因變量為縣級財政自有資金的生均教育支出（EXP），表示該縣財政的預算內經費對基礎教育的投入情況。主要解釋變量為：人均地方本級財政收入（FIPC），表示當地的財政狀況;生均基礎教育財政轉移支付（PCTP），若轉移支付對縣級政府基礎教育投入產生擠出效應，則PCTP前的系數為負，若產生激勵效應或激勵-替代效應，則系數符號為正。控制變量Zit為以下指標：第一，縣級政府教育投入的努力程度（ED），以縣級教育經費投入占財政總支出的比重表示。第二，總人口（PE）、在校生數（STU）、萬人在校生數（WSTU），總人口變量控制縣域社會狀況，在校生數和萬人在校生數作為絕對變量和相對變量，控制了縣域學生規模與密度，可以檢驗本地教育投資的規模報酬狀況。第三，人均GDP（PGDP），是否為省級以上貧困縣（POV），表示當地的經濟因素對轉移支付狀況的影響。

四、 實證分析

1. 模型選擇。本文嘗試使用混合OLS、個體固定效應模型、隨機效應模型和面板工具變量法對方程進行估計，通過對回歸結果和假設檢驗的分析，選擇面板工具變量--兩步GMM方法的估計結果作為最終報告結果并進行進一步的討論。模型選擇過程如下。

首先對方程進行混合OLS回歸作為參照系，結果見表2（1）。同時考慮到每個縣的具體差異，可能存在不隨時間而變的遺漏變量，因此使用個體固定效應模型對方程進行回歸，結果見表2（2）。F檢驗強烈拒絕原假設，故使用個體固定效應模型優于混合OLS模型。

其次，考慮到個體效應仍可能以隨機效應的形式存在，使用隨機效應模型對方程進行回歸分析，結果見表2（3）并與固定效應模型的回歸結果進行比較，Hausman檢驗認為固定效應模型較隨機效應模型更有效率，這暗示了縣域之間社會狀況與政府行為差異的系統性和確定性。然而，檢驗結果顯示無論使用固定效應模型還是隨機效應模型均有偏，模型存在內生性問題。故對關鍵解釋變量進行內生解釋變量檢驗，χ2（1）統計量顯示該變量為內生解釋變量。

生均基礎教育財政轉移支付作為內生解釋變量的原因很可能是：第一，轉移支付與被解釋變量生均教育支出可能有互為因果的情況存在;第二，模型未觀測到的影響被解釋變量的因素同時與轉移支付相關。因此，本文引入面板工具變量法對模型進行回歸。在工具變量的選擇上，本文選取了兩個變量：（1）每百人公共圖書館藏書（LIB），表示該縣科教文衛事業發展水平。在河北各縣多為“吃飯財政”的現狀下，科教文衛事業的發展對轉移支付依賴程度較高，因此，該指標數值越高說明該區域獲得的轉移支付水平較高;事實上，從數據中也可以看出，獲得轉移支付較多的貧困縣每百人公共圖書館藏書數目均處前列。（2）當年該縣是否有縣委書記職位的更替（POL），根據王賢彬等（2009）、盧洪友等（2011）對官員更替的分析，對于即將離任的舊官員，由于缺乏晉升激勵，很可能在最后一年選擇不再有所作為，向上級爭取轉移支付的努力意愿較弱;對于新上任的官員，需要一段時間適應新的工作崗位，與上級政府的議價能力不強。因此，存在縣委書記職位更替的年份中，該縣得到的基礎教育轉移支付可能越少。這兩個變量均與當地基礎教育轉移支付直接相關，但又不直接影響生均教育支出。

在過度識別的情況下，對面板數據進行兩步GMM估計會更有效率，回歸結果見表2（4），第一階段回歸結果見表2（5）。回歸結果通過識別不足檢驗與弱工具變量檢驗，從而可以認為工具變量均與解釋變量有較強的相關性。Sargan統計量的P值無法拒絕原假設，認為工具變量均為外生，與擾動項不相關。

2. 回歸結果討論。根據表2，模型通過F檢驗，整體擬合情況較好。對照表2（1）（2）（3），分析面板IV-GMM的估計結果（4）（5）。

（1）關鍵解釋變量分析。在引入工具變量后，生均基礎教育財政轉移支付系數變為顯著，生均基礎教育轉移支付每增加1元，縣級政府生均教育支出增加1.102元。這表明縣級政府在轉移支付的刺激下提高了對基礎教育投入的積極性，實現了“一美元換一美元”的效應。這里需要討論的是專項轉移支付的配套資金政策是否會降低回歸結果的說服力，根據李祥云（2008）對轉移支付類別的經濟學分析，專項轉移支付降低了教育服務的價格，增加了政府購買力，相較于一般性轉移支付能夠產生更大的收入效應。然而在本文所選取的樣本期內，專項轉移支付配套資金對回歸結果的影響較小：一方面，河北省的教育財政轉移支付以一般性轉移支付為主，要求配套資金支持的專項轉移支付資金僅占所有轉移支付金額的10%左右，總體比例較小;另一方面，由于省級政府在撥付專項轉移支付時均等化地規定了所有教育投資項目的財政配套比例，往往超過縣域財政承受能力，一些項目的配套資金無法到位，這就削弱了專項轉移支付的強制配套資金制度對本文回歸結果的影響。從而可以認為，上級轉移支付對各縣的基礎教育財政產生了較好的激勵作用。兩個工具變量回歸系數驗證了前文假設——每百人圖書館藏書越多，該縣獲得的基礎教育轉移支付越多，而縣委書記的更替則會對當年基礎教育轉移支付產生負面影響。人均財政收入在使用工具變量后，顯示出了對被解釋變量的正向影響但并不顯著。雖無法確切判斷粘蠅紙效應是否真實存在，但也從一定程度上說明，相較于財政收入的增長，轉移支付的增加對縣級基礎教育財政的激勵作用更加顯著，地方政府更傾向于使用上級撥付資金投資于本地基礎教育。

（2）控制變量分析。總人口、學生數、萬人在校生數均對生均教育支出產生了顯著的影響。后兩項指標對生均教育支出的影響方向相反，這很可能是由于樣本期內河北省基礎教育正處于規模報酬遞增時期，本級基礎教育財政支出總量增加，而生均預算內教育支出逐漸下降。同時，由于在校學生總數呈逐年下降趨勢，學生密度逐漸上升，促使基礎教育投資的產出效率提高。縣級政府教育投入的努力程度和人均GDP從回歸結果看并沒有顯著地影響被解釋變量，這很可能是因為地方政府教育投資的努力程度主要受到地方經濟和財政水平的限制，隨著經濟的發展，教育投資的來源變得更加多元化，弱化了經濟因素對教育支出的影響力。是否為貧困縣作為虛擬變量出現，但在模型中其回歸系數同樣不顯著，這表明貧困縣可能并不是上級政府在進行教育資金轉移支付時的重要決策因素。對貧困縣的投入力度不明顯，可能有違轉移支付的橫向公平原則。

五、 結論

本文選取了河北省下轄的130個縣級政府2001年～2012年的面板數據作為樣本研究對象，對面板數據進行IV-GMM估計，采用每百人公共圖書館藏書和當年是否有縣委書記任職交替兩個變量作為人均基礎教育轉移支付的工具變量，分析了上級政府教育財政轉移支付對縣級基礎教育支出產生的影響。實證結果顯示，上級政府的轉移支付資金在促進縣域基礎教育發展中發揮了重要作用，對縣級教育財政投入產生了顯著的激勵效應。相較于地方自有收入的增加，上級轉移支付的增加可以更有效地刺激地方基礎教育財政支出的增長。然而值得注意的是，本文使用的人均財政收入變量并未涵蓋政府的表外收入，如土地收入、融資平臺借債收入等，由于樣本期正是表外收入高速膨脹的時期，因此，對這一問題的進一步分析有必要納入政府性基金收入以及地方政府債務等因素，這是本文今后的一個努力方向。

我國基礎教育發展仍處于規模經濟階段，教育投資需求量大，轉移支付的激勵作用顯著，這有利于帶動地方政府投資基礎教育的積極性。然而，基礎教育投資周期長，需要幾屆政府的努力才能看到結果，如果地方政府追求短期經濟效益所帶來的政績而非長期社會效益，則很可能缺乏在教育領域的投資熱情。因此，健全轉移支付體制、制定切合實際的專項轉移支付政策，并將公共服務納入官員考核體系，才能有效提高縣級政府對基礎教育的支付意愿與努力水平。

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作者簡介：王在全（1970-），男，漢族，山東省蒙陰縣人，北京大學社會經濟與文化研究中心教授，北京大學經濟學經濟學博士，研究方向為市場經濟;任宛竹（1987-），女，漢族，河北省衡水市人，北京大學經濟學院博士生，研究方向為地方公共財政;黃璇（1986-），女，漢族，山東省日照市人，北京大學經濟學院博士生，研究方向為公共政策評估及環境經濟學。

收稿日期：2017-05-18。