山東省推進(jìn)“放管服”改革調(diào)研報告

徐俊青+史新+商立光

關(guān)鍵詞：放管服 山東 改革 調(diào)研

為完成作為省政府系統(tǒng)專項調(diào)研課題之一的“放管服”改革調(diào)研，省政府研究室會同省編辦，在書面調(diào)研青島、德州、濰坊等市的基礎(chǔ)上，對全省“放管服”改革情況進(jìn)行了分析，提出了進(jìn)一步推進(jìn)改革的建議。

一、山東省推進(jìn)“放管服”改革的特點(diǎn)

近年來，山東省各地堅持將推進(jìn)“放管服”改革作為全面深化改革的“先手棋”和轉(zhuǎn)變政府職能的“當(dāng)頭炮”，不斷提升“放”的含金量、“管”的有效性和“服”的滿意度，改革取得明顯成效，主要有以下特點(diǎn)：

（一）注重改革的整體性和系統(tǒng)性。山東省在這次“放管服”改革中更加注重整體布局與推動，取消下放權(quán)限與事項的力度大、覆蓋范圍廣，囊括了行政類和非行政類，涉及各部門和地方政府權(quán)限，包括工商登記、職業(yè)資格、行政事業(yè)性收費(fèi)、評比達(dá)標(biāo)表彰項目等事項，從行業(yè)看則幾乎涵蓋國民經(jīng)濟(jì)所有重要領(lǐng)域。同時，在改革中堅持“放管服”三管齊下、協(xié)同聯(lián)動，避免簡單放權(quán)式改革，更加注重轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，優(yōu)化政務(wù)服務(wù)和公益事業(yè)服務(wù)，提升了政府治理能力。

（二）注重權(quán)力運(yùn)行的法制化和規(guī)范化。積極構(gòu)建“清單式管理”制度框架，從制度上規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，省市縣行政審批事項目錄清單、行政權(quán)力清單、政府部門責(zé)任清單已全部面向社會公布，比中央要求提前一年完成任務(wù)。相關(guān)改革措施全面體現(xiàn)法治理念，如對沒有法律法規(guī)依據(jù)的行政審批前置服務(wù)項目一律取消。同時，在全省逐步推開行政審批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，全面梳理行政審批及相關(guān)服務(wù)事項的名稱、申報材料、辦理程序、辦理時限等審批信息，大幅減少行政部門自由裁量權(quán)，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，提高行政效能。

（三）注重審批流程再造和辦事要件簡化。省市縣三級編制公開行政審批事項業(yè)務(wù)手冊和服務(wù)指南，省級精簡審批條件220余項、申請材料400余項，減少市縣初審環(huán)節(jié)190余項。將建設(shè)項目前置審批的相關(guān)評估評審項目，在全省功能區(qū)實行區(qū)域化評估，變單體把關(guān)為整體把關(guān)、申請后評審為申請前服務(wù)，優(yōu)化審批流程，降低企業(yè)成本。扎實推進(jìn)行政審批“兩集中、兩到位”，市縣普遍建立政務(wù)服務(wù)大廳，部門行政審批事項集中到一個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，并將該機(jī)構(gòu)集中到政務(wù)服務(wù)大廳。全面實施“五證合一、一照一碼”登記制度，積極推行并聯(lián)審批，建立首問負(fù)責(zé)制、一次告知制、服務(wù)承諾制、限時辦結(jié)等制度，證照辦理及審批時限大大縮短。

（四）注重事中事后監(jiān)管的創(chuàng)新性和實效性。積極推行“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管工作，督促各級各有關(guān)部門制定隨機(jī)抽查事項清單，建立檢查對象名錄庫和執(zhí)法檢查人員名錄庫，抽查情況和抽查結(jié)果面向社會公開。全面啟動執(zhí)法體制改革，將省級28支執(zhí)法隊伍整合為20支，現(xiàn)有執(zhí)法隊伍編制原則上只減不增，省級不再新設(shè)執(zhí)法隊伍。在市縣層面推進(jìn)跨領(lǐng)域、跨部門綜合執(zhí)法，萊蕪市和95個縣（市、區(qū)）通過“三合一”“二合一”組建了市場監(jiān)管局，整合工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)等市場力量和技術(shù)資源，實行統(tǒng)一市場監(jiān)管。加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域行業(yè)監(jiān)管，把安全生產(chǎn)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、金融、國有資產(chǎn)、知識產(chǎn)權(quán)、教育衛(wèi)生等領(lǐng)域作為監(jiān)管重點(diǎn)，完善監(jiān)管制度，加大監(jiān)管力度，做到無縫銜接、全面覆蓋。強(qiáng)化基層監(jiān)管工作，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）全部設(shè)立食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）單獨(dú)設(shè)立了安全生產(chǎn)監(jiān)督管理辦公室、鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)監(jiān)督管理辦公室和人力資源社會保障服務(wù)機(jī)構(gòu)，明確監(jiān)管職責(zé)，加強(qiáng)工作力量。促進(jìn)行業(yè)自律，加快行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤，201家省管行業(yè)協(xié)會商會制定了自律公約，有效維護(hù)了市場秩序和公平競爭。

（五）注重公益事業(yè)體制機(jī)制創(chuàng)新和重點(diǎn)領(lǐng)域服務(wù)水平提升。在全面完成事業(yè)單位分類基礎(chǔ)上，不斷創(chuàng)新事業(yè)單位體制機(jī)制，優(yōu)化事業(yè)資源布局，提高公益服務(wù)水平。在全省423家事業(yè)單位開展改革試點(diǎn)基礎(chǔ)上，在省屬公立醫(yī)院、科研院所全面推開法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)，在高校開展建立現(xiàn)代大學(xué)制度試點(diǎn)。加快推進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制，在全國率先推進(jìn)特檢機(jī)構(gòu)整合改革。探索建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度，對社會資本參與的非營利性學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等進(jìn)行事業(yè)單位法人登記，在職稱評定、社會保障、人才流動、稅收等政策上與公辦事業(yè)單位平等對待，鼓勵社會力量舉辦公益事業(yè)。對技術(shù)審查、評估鑒定、咨詢等中介服務(wù)事項進(jìn)行全面清理，編制公布行政審批中介服務(wù)收費(fèi)目錄清單，推進(jìn)中介機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)脫鉤。同時，圍繞教育、衛(wèi)生、就業(yè)、電商、農(nóng)商等關(guān)系基層群眾切身利益和日常生活的重點(diǎn)領(lǐng)域，優(yōu)化體制機(jī)制，增強(qiáng)發(fā)展活力，提高服務(wù)能力和水平。

（六）注重營商環(huán)境改善和市場活力激發(fā)。本次的簡政放權(quán)工作，從“簡單的放權(quán)式”管理，到“清單式管理”的制度框架；從放寬對市場主體的審批束縛，到轉(zhuǎn)為著力于事中事后監(jiān)管；從簡化程序、壓縮時限，到“互聯(lián)網(wǎng)+”在線辦理與監(jiān)管，工作全面深化。市場活力得到持續(xù)激發(fā)，營商環(huán)境不斷改善，“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的新局面正逐步形成。

二、存在的主要問題

一是審批權(quán)限與事項取消下放仍不徹底。有的地方和部門職能轉(zhuǎn)變不到位，習(xí)慣于將審批作為日常行政方式，放權(quán)的主動性、自覺性不高，存在觀望等待、你放我不放、明放暗不放、先放后不放等問題。有的對含金量高的審批事項采取直接保留，或調(diào)整為其他權(quán)力事項間接保留，或通過下放初審權(quán)和部分審批流程、保留終審權(quán)和發(fā)證環(huán)節(jié)等方式，繼續(xù)行使實際上的審批權(quán)。有的地方取消下放事項標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)量口徑不一，搞單個大項拆成小項計為取消項或若干小項打捆成一個大項計為保留項的數(shù)字游戲。

二是審批程序和環(huán)節(jié)仍然較多，實際效能不高。有的部門服務(wù)職責(zé)不明確，審批流程不清晰，一次性告知、信息公開、限時辦結(jié)等制度落實不到位，對涉及多部門辦理的事項還存在互為前置、重復(fù)審批現(xiàn)象。有的地方“一個窗口辦結(jié)”“一次取件”貌似節(jié)省企業(yè)取件頻次和時間，實際前提是全部證件辦齊了一次才能取走，在多個證件一起辦理的情況下，必然存在取件的“短板現(xiàn)象”，影響企業(yè)辦理其他事項。審批時間長和蓋章多、收費(fèi)多、中介多、材料多“一長四多”問題仍然存在，企業(yè)和群眾辦事難問題還未從根本上解決。

三是“放權(quán)”和“接棒”之間銜接不順暢，簡政放權(quán)出現(xiàn)“真空”地帶。部分下放的行政審批事項業(yè)務(wù)性、專業(yè)性較強(qiáng)，基層因機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員、資金、硬件設(shè)施等方面影響，權(quán)責(zé)不匹配問題突出，承接落實能力不足，存在“接不住”或“用不好”現(xiàn)象。

四是監(jiān)管轉(zhuǎn)型滯后于審批改革，有效監(jiān)管尚未破題。有的地方和部門存在“重審批、輕監(jiān)管”思想，對加強(qiáng)監(jiān)管重視不夠、辦法不多、力量配備不足，仍習(xí)慣于應(yīng)急式監(jiān)管和運(yùn)動式監(jiān)管，缺乏現(xiàn)代化常態(tài)監(jiān)管手段和方式，在一些領(lǐng)域出現(xiàn)了以批代管、放管脫節(jié)問題。將資質(zhì)要求等同于監(jiān)管、以考試培訓(xùn)替代監(jiān)管、把監(jiān)管簡單理解為取消下放事項的承接落實等誤區(qū)不同程度存在，會批不會管、監(jiān)管能力與硬件建設(shè)不足等問題在基層監(jiān)管方面尤為突出。有的部門自由裁量權(quán)行使不規(guī)范，選擇性執(zhí)法、隨意性執(zhí)法等現(xiàn)象仍較為普遍。

五是公益事業(yè)單位改革有待深化，公共服務(wù)質(zhì)量和效率還不高。公益事業(yè)單位隸屬于政府部門，政事邊界不清晰，法人治理結(jié)構(gòu)不健全，自主權(quán)落實還不到位。管理體制也不順暢，政府通過舉辦事業(yè)單位提供公益服務(wù)，并實行監(jiān)督管理，既履行社會管理職責(zé)，又履行出資人資格，管辦不分、監(jiān)督缺位現(xiàn)象依然存在。這些體制機(jī)制上的問題，既削弱了事業(yè)單位的公益屬性，也影響了政府公共服務(wù)職能的有效履行，導(dǎo)致公共服務(wù)供給不足、效率不高，看病難、上學(xué)難、住房難等問題有待進(jìn)一步解決。

六是部門聯(lián)動機(jī)制不健全，“信息孤島”問題比較突出。“互聯(lián)網(wǎng)+”等創(chuàng)新手段一定程度上促進(jìn)了政府相關(guān)部門聯(lián)通和審批信息的共享，但不少部門的核心業(yè)務(wù)系統(tǒng)都是在縱向?qū)＞W(wǎng)上運(yùn)行，條塊分割嚴(yán)重，無法實現(xiàn)橫向互聯(lián)互通，有關(guān)公民的戶籍、教育、就業(yè)和企業(yè)的工商、稅務(wù)等基本信息處于分散的碎片化狀態(tài)，給企業(yè)群眾辦事帶來不便。

三、進(jìn)一步推進(jìn)“放管服”改革的建議

簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)是政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的重大決策，對完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、健全政府治理體系、保持經(jīng)濟(jì)社會健康持續(xù)發(fā)展具有重要意義。建議：

（一）進(jìn)一步加大簡政放權(quán)力度。繼續(xù)削減各類行政審批事項，關(guān)鍵是在提高“含金量”上下功夫，以精準(zhǔn)放權(quán)增強(qiáng)群眾“獲得感”。要聚焦社會需求，建立群眾“點(diǎn)菜”機(jī)制，把群眾意見集中、反映強(qiáng)烈的事項作為減權(quán)放權(quán)的重點(diǎn)，大力削減企業(yè)投資、資質(zhì)資格許可認(rèn)定、教科文衛(wèi)等領(lǐng)域?qū)徟马棧钊胪七M(jìn)商事制度改革，為大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新清除障礙。深入研究按領(lǐng)域放權(quán)的具體舉措，把該“放”的全面放開，該“簡”的及時精簡，該“清”的徹底清除。

（二）搞好下放權(quán)力事項銜接落實。及時組織開展取消下放情況“回頭看”，對承接落實情況進(jìn)行全面評估，指導(dǎo)基層做好后續(xù)銜接工作，對“接不住”“用不好”等問題研究提出解決辦法。建立健全“事權(quán)、人權(quán)、財權(quán)”對等保障機(jī)制，有針對性地加強(qiáng)隊伍建設(shè)和經(jīng)費(fèi)保障，及時跟進(jìn)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，讓基層政府有動力、有能力承接好審批事項，切實解決服務(wù)群眾“最后一公里”問題。

（三）加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。強(qiáng)化清單的執(zhí)行落實，切實把監(jiān)管責(zé)任和措施落到實處，防止監(jiān)管“缺位”和管理“真空”。全面推開綜合執(zhí)法體制改革，整合執(zhí)法職能和機(jī)構(gòu)，相對集中執(zhí)法權(quán)，規(guī)范執(zhí)法行為，探索推進(jìn)跨部門、跨領(lǐng)域綜合執(zhí)法，解決多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法擾民等問題。全面推行“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管，隨機(jī)確定檢查對象和檢查人員，及時公開檢查結(jié)果，減少權(quán)力尋租現(xiàn)象。加快社會信用體系建設(shè)，構(gòu)建跨部門執(zhí)法聯(lián)動響應(yīng)和失信約束機(jī)制，讓失信者一處違規(guī)、處處受限。

（四）提高政務(wù)服務(wù)效能。加快編制公布公共服務(wù)清單，進(jìn)一步明確服務(wù)流程和辦理時限，堅決砍掉各類無謂證明和繁瑣手續(xù)，讓群眾辦事更明白、更方便、更快捷。繼續(xù)推行一窗受理、并聯(lián)審批、代辦服務(wù)等做法，創(chuàng)新實行證照聯(lián)辦、同城辦理、“雙告知”等機(jī)制，不斷提高服務(wù)效率和水平。在有條件的縣市探索設(shè)立行政審批局，實行綜合審批、一顆印章管到底。探索建立省級層面的政務(wù)服務(wù)中心，依托省級政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上平臺，推動實體大廳向網(wǎng)上大廳延伸，凡具備網(wǎng)上辦理條件的事項，都實行網(wǎng)上受理、網(wǎng)上辦理，提高全流程網(wǎng)上辦理率。

（五）創(chuàng)新公益事業(yè)體制機(jī)制。事業(yè)單位是政府提供公共服務(wù)的重要載體，在優(yōu)化服務(wù)改革中扮演著十分重要的角色。下一步，要深化公益事業(yè)單位改革，建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，加快推進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制、管辦分離等重點(diǎn)任務(wù)，擴(kuò)大高校、醫(yī)院和科研院所自主權(quán)，破除影響公益事業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制障礙。圍繞教育、衛(wèi)生、就業(yè)、文化、養(yǎng)老等重點(diǎn)領(lǐng)域，大力發(fā)展公益事業(yè)，創(chuàng)新服務(wù)供給方式，提高服務(wù)質(zhì)量水平，切實滿足廣大群眾的公益服務(wù)需求。落實政府購買服務(wù)制度，鼓勵社會力量興辦公益事業(yè)，實現(xiàn)公益服務(wù)提供主體多元化和提供方式多樣化。

（六）清理規(guī)范中介服務(wù)。近年來，中介機(jī)構(gòu)在服務(wù)企業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。但由于市場發(fā)育不完善、管理不規(guī)范，行業(yè)壟斷、收費(fèi)混亂、利益輸送等問題仍十分突出。下一步，要對行政審批涉及的中介服務(wù)事項進(jìn)行全面清理，探索實行清單管理，明確事項名稱、設(shè)定依據(jù)、服務(wù)時限和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并向社會公開。加快推進(jìn)掛靠部門或業(yè)務(wù)主管部門與中介機(jī)構(gòu)脫鉤或改制，破除地方和行業(yè)壟斷，鼓勵具備資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)平等進(jìn)入，營造公平競爭、優(yōu)勝劣汰的市場環(huán)境，促進(jìn)中介服務(wù)市場健康發(fā)展。

（七）加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)聯(lián)動。充分發(fā)揮各級“放管服”改革領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭抓總作用，搞好統(tǒng)籌謀劃，及時研究解決改革中遇到的問題。完善部門協(xié)同聯(lián)動機(jī)制，加強(qiáng)銜接、密切配合，切實解決你放我不放、放權(quán)不同步等問題，確保“放管服”改革措施落地見效。探索建立全省統(tǒng)一的電子證照庫和數(shù)據(jù)共享平臺，推進(jìn)跨部門、跨區(qū)域、跨層級信息互通共享，實現(xiàn)數(shù)據(jù)歸集和高效整合，著力打破“信息孤島”。