山東省推進“放管服”改革調研報告

徐俊青+史新+商立光

關鍵詞：放管服 山東 改革 調研

為完成作為省政府系統專項調研課題之一的“放管服”改革調研，省政府研究室會同省編辦，在書面調研青島、德州、濰坊等市的基礎上，對全省“放管服”改革情況進行了分析，提出了進一步推進改革的建議。

一、山東省推進“放管服”改革的特點

近年來，山東省各地堅持將推進“放管服”改革作為全面深化改革的“先手棋”和轉變政府職能的“當頭炮”，不斷提升“放”的含金量、“管”的有效性和“服”的滿意度，改革取得明顯成效，主要有以下特點：

（一）注重改革的整體性和系統性。山東省在這次“放管服”改革中更加注重整體布局與推動，取消下放權限與事項的力度大、覆蓋范圍廣，囊括了行政類和非行政類，涉及各部門和地方政府權限，包括工商登記、職業資格、行政事業性收費、評比達標表彰項目等事項，從行業看則幾乎涵蓋國民經濟所有重要領域。同時，在改革中堅持“放管服”三管齊下、協同聯動，避免簡單放權式改革，更加注重轉變政府職能，加強事中事后監管，優化政務服務和公益事業服務，提升了政府治理能力。

（二）注重權力運行的法制化和規范化。積極構建“清單式管理”制度框架，從制度上規范權力運行，省市縣行政審批事項目錄清單、行政權力清單、政府部門責任清單已全部面向社會公布，比中央要求提前一年完成任務。相關改革措施全面體現法治理念，如對沒有法律法規依據的行政審批前置服務項目一律取消。同時，在全省逐步推開行政審批標準化建設，全面梳理行政審批及相關服務事項的名稱、申報材料、辦理程序、辦理時限等審批信息，大幅減少行政部門自由裁量權，規范權力運行，提高行政效能。

（三）注重審批流程再造和辦事要件簡化。省市縣三級編制公開行政審批事項業務手冊和服務指南，省級精簡審批條件220余項、申請材料400余項，減少市縣初審環節190余項。將建設項目前置審批的相關評估評審項目，在全省功能區實行區域化評估，變單體把關為整體把關、申請后評審為申請前服務，優化審批流程，降低企業成本。扎實推進行政審批“兩集中、兩到位”，市縣普遍建立政務服務大廳，部門行政審批事項集中到一個內設機構，并將該機構集中到政務服務大廳。全面實施“五證合一、一照一碼”登記制度，積極推行并聯審批，建立首問負責制、一次告知制、服務承諾制、限時辦結等制度，證照辦理及審批時限大大縮短。

（四）注重事中事后監管的創新性和實效性。積極推行“雙隨機、一公開”監管工作，督促各級各有關部門制定隨機抽查事項清單，建立檢查對象名錄庫和執法檢查人員名錄庫，抽查情況和抽查結果面向社會公開。全面啟動執法體制改革，將省級28支執法隊伍整合為20支，現有執法隊伍編制原則上只減不增，省級不再新設執法隊伍。在市縣層面推進跨領域、跨部門綜合執法，萊蕪市和95個縣（市、區）通過“三合一”“二合一”組建了市場監管局，整合工商、質監、食藥監等市場力量和技術資源，實行統一市場監管。加強重點領域行業監管，把安全生產、消費者權益保護、金融、國有資產、知識產權、教育衛生等領域作為監管重點，完善監管制度，加大監管力度，做到無縫銜接、全面覆蓋。強化基層監管工作，全省鄉鎮（街道）全部設立食品藥品監管機構，絕大多數鄉鎮（街道）單獨設立了安全生產監督管理辦公室、鄉村規劃建設監督管理辦公室和人力資源社會保障服務機構，明確監管職責，加強工作力量。促進行業自律，加快行業協會商會與行政機關脫鉤，201家省管行業協會商會制定了自律公約，有效維護了市場秩序和公平競爭。

（五）注重公益事業體制機制創新和重點領域服務水平提升。在全面完成事業單位分類基礎上，不斷創新事業單位體制機制，優化事業資源布局，提高公益服務水平。在全省423家事業單位開展改革試點基礎上，在省屬公立醫院、科研院所全面推開法人治理結構建設，在高校開展建立現代大學制度試點。加快推進生產經營類事業單位轉企改制，在全國率先推進特檢機構整合改革。探索建立各類事業單位統一登記管理制度，對社會資本參與的非營利性學校、幼兒園、醫院、養老機構等進行事業單位法人登記，在職稱評定、社會保障、人才流動、稅收等政策上與公辦事業單位平等對待，鼓勵社會力量舉辦公益事業。對技術審查、評估鑒定、咨詢等中介服務事項進行全面清理，編制公布行政審批中介服務收費目錄清單，推進中介機構與行政機關脫鉤。同時，圍繞教育、衛生、就業、電商、農商等關系基層群眾切身利益和日常生活的重點領域，優化體制機制，增強發展活力，提高服務能力和水平。

（六）注重營商環境改善和市場活力激發。本次的簡政放權工作，從“簡單的放權式”管理，到“清單式管理”的制度框架；從放寬對市場主體的審批束縛，到轉為著力于事中事后監管；從簡化程序、壓縮時限，到“互聯網+”在線辦理與監管，工作全面深化。市場活力得到持續激發，營商環境不斷改善，“大眾創業、萬眾創新”的新局面正逐步形成。

二、存在的主要問題

一是審批權限與事項取消下放仍不徹底。有的地方和部門職能轉變不到位，習慣于將審批作為日常行政方式，放權的主動性、自覺性不高，存在觀望等待、你放我不放、明放暗不放、先放后不放等問題。有的對含金量高的審批事項采取直接保留，或調整為其他權力事項間接保留，或通過下放初審權和部分審批流程、保留終審權和發證環節等方式，繼續行使實際上的審批權。有的地方取消下放事項標準、數量口徑不一，搞單個大項拆成小項計為取消項或若干小項打捆成一個大項計為保留項的數字游戲。

二是審批程序和環節仍然較多，實際效能不高。有的部門服務職責不明確，審批流程不清晰，一次性告知、信息公開、限時辦結等制度落實不到位，對涉及多部門辦理的事項還存在互為前置、重復審批現象。有的地方“一個窗口辦結”“一次取件”貌似節省企業取件頻次和時間，實際前提是全部證件辦齊了一次才能取走，在多個證件一起辦理的情況下，必然存在取件的“短板現象”，影響企業辦理其他事項。審批時間長和蓋章多、收費多、中介多、材料多“一長四多”問題仍然存在，企業和群眾辦事難問題還未從根本上解決。

三是“放權”和“接棒”之間銜接不順暢，簡政放權出現“真空”地帶。部分下放的行政審批事項業務性、專業性較強，基層因機構設置、人員、資金、硬件設施等方面影響，權責不匹配問題突出，承接落實能力不足，存在“接不住”或“用不好”現象。

四是監管轉型滯后于審批改革，有效監管尚未破題。有的地方和部門存在“重審批、輕監管”思想，對加強監管重視不夠、辦法不多、力量配備不足，仍習慣于應急式監管和運動式監管，缺乏現代化常態監管手段和方式，在一些領域出現了以批代管、放管脫節問題。將資質要求等同于監管、以考試培訓替代監管、把監管簡單理解為取消下放事項的承接落實等誤區不同程度存在，會批不會管、監管能力與硬件建設不足等問題在基層監管方面尤為突出。有的部門自由裁量權行使不規范，選擇性執法、隨意性執法等現象仍較為普遍。

五是公益事業單位改革有待深化，公共服務質量和效率還不高。公益事業單位隸屬于政府部門，政事邊界不清晰，法人治理結構不健全，自主權落實還不到位。管理體制也不順暢，政府通過舉辦事業單位提供公益服務，并實行監督管理，既履行社會管理職責，又履行出資人資格，管辦不分、監督缺位現象依然存在。這些體制機制上的問題，既削弱了事業單位的公益屬性，也影響了政府公共服務職能的有效履行，導致公共服務供給不足、效率不高，看病難、上學難、住房難等問題有待進一步解決。

六是部門聯動機制不健全，“信息孤島”問題比較突出。“互聯網+”等創新手段一定程度上促進了政府相關部門聯通和審批信息的共享，但不少部門的核心業務系統都是在縱向專網上運行，條塊分割嚴重，無法實現橫向互聯互通，有關公民的戶籍、教育、就業和企業的工商、稅務等基本信息處于分散的碎片化狀態，給企業群眾辦事帶來不便。

三、進一步推進“放管服”改革的建議

簡政放權放管結合優化服務是政府機構改革和職能轉變的重大決策，對完善社會主義市場經濟體制、健全政府治理體系、保持經濟社會健康持續發展具有重要意義。建議：

（一）進一步加大簡政放權力度。繼續削減各類行政審批事項，關鍵是在提高“含金量”上下功夫，以精準放權增強群眾“獲得感”。要聚焦社會需求，建立群眾“點菜”機制，把群眾意見集中、反映強烈的事項作為減權放權的重點，大力削減企業投資、資質資格許可認定、教科文衛等領域審批事項，深入推進商事制度改革，為大眾創業、萬眾創新清除障礙。深入研究按領域放權的具體舉措，把該“放”的全面放開，該“簡”的及時精簡，該“清”的徹底清除。

（二）搞好下放權力事項銜接落實。及時組織開展取消下放情況“回頭看”，對承接落實情況進行全面評估，指導基層做好后續銜接工作，對“接不住”“用不好”等問題研究提出解決辦法。建立健全“事權、人權、財權”對等保障機制，有針對性地加強隊伍建設和經費保障，及時跟進業務培訓，讓基層政府有動力、有能力承接好審批事項，切實解決服務群眾“最后一公里”問題。

（三）加強事中事后監管。強化清單的執行落實，切實把監管責任和措施落到實處，防止監管“缺位”和管理“真空”。全面推開綜合執法體制改革，整合執法職能和機構，相對集中執法權，規范執法行為，探索推進跨部門、跨領域綜合執法，解決多頭執法、重復執法、執法擾民等問題。全面推行“雙隨機、一公開”監管，隨機確定檢查對象和檢查人員，及時公開檢查結果，減少權力尋租現象。加快社會信用體系建設，構建跨部門執法聯動響應和失信約束機制，讓失信者一處違規、處處受限。

（四）提高政務服務效能。加快編制公布公共服務清單，進一步明確服務流程和辦理時限，堅決砍掉各類無謂證明和繁瑣手續，讓群眾辦事更明白、更方便、更快捷。繼續推行一窗受理、并聯審批、代辦服務等做法，創新實行證照聯辦、同城辦理、“雙告知”等機制，不斷提高服務效率和水平。在有條件的縣市探索設立行政審批局，實行綜合審批、一顆印章管到底。探索建立省級層面的政務服務中心，依托省級政務服務網上平臺，推動實體大廳向網上大廳延伸，凡具備網上辦理條件的事項，都實行網上受理、網上辦理，提高全流程網上辦理率。

（五）創新公益事業體制機制。事業單位是政府提供公共服務的重要載體，在優化服務改革中扮演著十分重要的角色。下一步，要深化公益事業單位改革，建立健全法人治理結構，加快推進生產經營類事業單位轉企改制、管辦分離等重點任務，擴大高校、醫院和科研院所自主權，破除影響公益事業發展的體制機制障礙。圍繞教育、衛生、就業、文化、養老等重點領域，大力發展公益事業，創新服務供給方式，提高服務質量水平，切實滿足廣大群眾的公益服務需求。落實政府購買服務制度，鼓勵社會力量興辦公益事業，實現公益服務提供主體多元化和提供方式多樣化。

（六）清理規范中介服務。近年來，中介機構在服務企業發展方面發揮了重要作用。但由于市場發育不完善、管理不規范，行業壟斷、收費混亂、利益輸送等問題仍十分突出。下一步，要對行政審批涉及的中介服務事項進行全面清理，探索實行清單管理，明確事項名稱、設定依據、服務時限和收費標準，并向社會公開。加快推進掛靠部門或業務主管部門與中介機構脫鉤或改制，破除地方和行業壟斷，鼓勵具備資質的中介機構平等進入，營造公平競爭、優勝劣汰的市場環境，促進中介服務市場健康發展。

（七）加強部門協調聯動。充分發揮各級“放管服”改革領導小組牽頭抓總作用，搞好統籌謀劃，及時研究解決改革中遇到的問題。完善部門協同聯動機制，加強銜接、密切配合，切實解決你放我不放、放權不同步等問題，確保“放管服”改革措施落地見效。探索建立全省統一的電子證照庫和數據共享平臺，推進跨部門、跨區域、跨層級信息互通共享，實現數據歸集和高效整合，著力打破“信息孤島”。