商河縣因地施策探索綜合行政執法“1+6”改革模式

于共彬

關鍵詞：綜合執法 1+6 改革

去年3月，商河縣被確定為全省綜合行政執法體制改革試點縣。面對這一改革機遇，縣委縣政府高度重視，將改革作為轉變政府職能、提速社會發展的助推器，營造了宣傳改革、支持改革的濃厚氛圍。在深入調研、摸清執法隊伍現狀基礎上，科學制定改革方案，確立了“1+6”改革模式，通過組建綜合執法機構、規范專業執法隊伍、統籌駐轄區執法力量，著力推進執法重心下移，有效解決了多層多頭重復交叉執法和執法力量薄弱的問題，改革初見成效。

一、探索“1+6”改革模式，重塑執法組織架構

改革前，商河縣共有23支執法隊伍，在機構設置、編制配備、經費投入和人員管理等方面差異較大。一方面，相對于1162平方公里的執法區域及數千項執法事項而言，“小隊伍”“大管轄”矛盾突出，執法力量不能滿足現實需要；另一方面，各部門條條執法，各自為政，造成執法資源的重復、浪費。為解決執法存在的突出問題，商河縣積極探索符合實際需要的“1+6”改革模式，即，除綜合行政執法隊伍外，只保留食品藥品、市場監管、安全生產、公共衛生、勞動保障、環保監察等6支執法隊伍。

（一）合理確定范圍，組建綜合執法隊伍。按照“一件事情由一個部門管”的原則，確定將五大類執法事項納入綜合執法范圍：一是與人民群眾日常生產生活密切相關的事項；二是基層發生頻率較高的事項；三是多頭交叉重復執法問題突出的事項；四是日常巡查容易發現、執法較為簡易的事項；五是執法力量分散、需要集中統一的事項。據此，在全面梳理部門行政處罰和行政強制事項基礎上，按照“應納盡納、能納整體不納部分”的原則，整合市容環衛、市政公用、園林綠化、城市規劃、環境保護、工商行政管理、建筑、房產、人防、國土資源、交通運輸、農業、農業機械、畜牧獸醫、水務、林業、文化廣電新聞出版、旅游等18個領域的執法職能和執法隊伍，組建商河縣綜合行政執法局，為縣政府直屬行政機構。實現“一支隊伍跨部門綜合執法”，推進“多頭執法”向“一頭執法”轉變，最大限度地聚集行政資源，降低行政成本。

（二）避免執法擾民，規范專業執法隊伍。過去一些部門內部許多科室具有執法職能，經常出現同一個部門不同科室不約而同出現在同一個地方，或你走我來的現象，形成了執法擾民問題。以改革為契機，對于法律法規有明文規定和不宜納入綜合執法范圍的部門，將多個科室、多支隊伍行使的執法職責統一集中交由一個科室或者由一支隊伍行使，實現了部門內部執法權的集中，既降低了執法成本，又避免了執法擾民。改革后，除綜合執法隊伍外，只保留市場監管稽查大隊、安全生產監察大隊、衛生和計劃生育監督所、勞動監察大隊、環境監察大隊（待市縣環保監測監察執法機構體制改革后移交省級管理）、食品藥品稽查大隊等6支執法隊伍，實現“六支隊伍專項執法”。

（三）優化運行機制，明晰主體責任。在機構整合的基礎上，重點厘清綜合執法部門、業務主管部門與專業執法隊伍的權責邊界，公布了綜合行政執法局承擔的9大領域63大項90小項行政權力，界定了業務主管部門和綜合執法部門職責邊界，構建了權責一致、責任清晰的執法體制。

二、理順鎮街執法體制，推進執法重心下移

商河縣有260余名執法人員，大都分布在縣級。除城市管理、市場監管等少數領域外，其余均未在鎮街設立執法隊伍，條強塊弱、基層執法力量不足問題較為突出。同時，鎮街承擔著大量屬地管理職責，卻沒有相應的行政處罰權，“管得著、看不見”和“看得見、管不著”矛盾突出。此次改革，通過賦予鎮街綜合管理和執法權限、調整執法隊伍管理方式、合理劃分部門與鎮街執法權限，推進執法重心下移，實現執法力量下沉。

一是賦予鎮街綜合管理和執法權限。按照“跨部門、相關聯、可承接”的原則，采取綜合執法、聯合執法相結合的方式，探索依法將部分適宜由基層行使的行政執法權賦予鎮街，力爭解決“看得見、管不著”的問題。

二是改革鎮街執法體制。部門派駐鎮街執法隊伍實行“雙重管理，屬地為主”的管理體制，由綜合執法機構向鎮街及開發區派駐13支執法中隊，在鎮街設立綜合行政執法辦公室，與派駐執法中隊合署辦公。統一集中行使行政執法權，對外以鎮街名義開展工作，派駐執法機構和人員實行“縣屬、鎮街管、鎮街用”。這種管理體制，切實增強了基層執法的統籌協調能力，讓執法真正“蹲下身、服人心”。

三是推進執法力量下沉。在財政供養人員總量不增的前提下，盤活存量、優化結構，切實做到權限下放與人員下沉同步實施、隊伍調整與人員移交同步操作。同時，在執法人員劃轉過程中，將145名執法人員全部下沉到鎮（街道），實現90%以上執法力量下沉到執法一線，著力解決基層執法“有頭無腳”的問題。

三、健全完善工作機制，形成統籌推進改革合力

為提升改革實效性和執行力，及時跟進改革配套政策，通過“統一組織、統一平臺、統一考評、統籌管理”，完善改革配套政策，保障改革順利推進。

一是建立聯席會議制度。建立以縣長和常務副縣長為召集人，組織部、編辦、財政、人社、法制辦、政府督查室等部門組成的綜合行政執法體制改革聯席會議制度，加強改革的組織領導和統籌協調，研究解決改革中遇到的重大問題。

二是建立執法配合協作機制。建立了綜合執法部門與行政主管部門、鎮街、司法、公安機關的配合協調機制，實現執法與監管“無死角”“無盲區”。實現了主管部門由原來的對具體執法事項的監管調整為對執法隊伍執法行為的監管，工作重點由監管與執法同抓共管調整為事中事后監管；建立了信息共享、案情通報、案件移送制度，完善案件移送標準和程序，實現行政執法和刑事司法無縫對接。

三是建立執法監督工作機制。健全完善縣級綜合行政執法平臺，對案件從立案到結案進行全程監管，建立電子執法檔案，規范執法標準和裁量尺度，避免行政處罰畸輕畸重。落實責任追究制度，通過行政復議、備案審查、案卷評查等方式，加強執法監督，對違法違規辦案的執法人員，嚴格依法追究責任，切實提高執法質量。

四、改革成效顯著，一些突出問題得到根本解決

一是執法隊伍更加精干，解決了“多頭分散”的問題。改革前，部門之間執法邊界不清，重復執法和推諉扯皮問題突出。改革后，只保留7支執法隊伍，實行“條塊結合、以塊為主”執法模式，由鎮街統籌管理、統一執法，有效解決了多頭執法和“踢皮球”的問題。

二是執法力量得到加強，解決了“有頭無腳”的問題。改革前，每個職能部門的執法隊伍平均只有16人，編制最少的只有5名，平均每個鎮街不足1人。執法隊伍往往只能做“消防隊”，哪里有火哪里去。改革后，每個鎮街執法人員平均達到10人，實現了監管與執法的全覆蓋，執法水平和辦案質量顯著提高，收到了“1+1>2”的效果。

三是執法主體更加明確，解決了“權責不一”的問題。商河縣自2013年起在鎮街探索推行綜合執法，受限于鎮街無執法權限，采取了部門與街道聯合執法方式，由部門抽調執法人員派駐街道，組成臨時執法機構，行使處罰。由于推行時間較長、執法人員身兼數職難以抽身、缺乏配套人事管理制度，屬地監管執法權責不一，效果欠佳。此次改革，充分賦予鎮街綜合管理和執法權限，明確其執法的主體地位及權限范圍，統一了監管與執法權責，實現了鎮街由“看得見、管不著”向“管得著、得管好”轉變。

四是執法人員加速融合，解決了“標準不一”的問題。執法中隊組建時，將來自不同部門的執法人員合理分配到每個鎮街，確保每個鎮街都能成為“全科醫生”。組建后，為迅速提升執法能力，制訂了一套執法流程、設計了一套執法文書、編輯了一本法律法規指導手冊、分期分批組織執法人員業務培訓，通過統一標準，最大限度優化執法力量、提升執法效能。