淺析協作治理視角下的非營利性場館與NGO的合作開發

何錢雯

（中國杭州低碳科技館，浙江 杭州 310051）

【摘 要】隨著公共事務復雜性和疑難性程度的提高，在協作治理的視角下，地方政府與NGO之間的管理、合作、開發等步驟需要更加強調協作，需要培養協作型領導力，以使公共領導能力能夠適應協作治理的現實需求。協作治理是有效的邊界調解人，在由跨轄區和跨部門組成的伙伴關系中有效工作。本文通過分析浙江政府及中國杭州低碳科技館與綠色浙江的協作治理案例分析協作治理視角下的地方政府與NGO的合作開發，需堅持由內而外的路徑，思考在協作性環境中政府與NGO所必需的特質、技術和行為能力，并在完善協作治理體系中推動地方政府和NGO的協作型領導力的開發。

【關鍵詞】協作治理；NGO；協作性領導力開發；公共參與

一、協作治理、協作性領導力的定義

何謂協作治理？協作治理的理念最早是由美國著名學者，雪城大學馬克斯韋爾學院的杰出教授Rosemary O'Leary系統予以闡述的，她在《協作治理———21世紀的新理念》（The Collaborative Public Manager： New Ideas for the Twenty-First Century，2009）一書中系統闡述了什么是協作，認為協作是指在目標實施過程中，部門與部門之間、個人與個人之間的協調與配合。協作應該是多方面的、廣泛的，只要是一個部門或一個組織實現承擔的目標所必須得到的外界支援和配合，都應該成為協作的內容。一般包括資源、技術、配合、信息方面的協作。i

二、協作治理視角下NGO的定義與功能

非政府組織是英文Non-Governmental Organizations的意譯，英文縮寫NGO。20世紀80年代以來，人們在各種場合越來越多地提及非政府組織（NGO）與非營利組織（NPO），把非政府組織與非營利組織看作在公共管理領域作用日益重要的新興組織形式。

非政府組織一詞最初是在1945年6月26日在美國舊金山簽署的簽訂的聯合國憲章第71款使用的。該條款授權聯合國經社理事會“為同那些與該理事會所管理的事務有關的非政府組織進行磋商作出適當安排”。1952年聯合國經社理事會在其決議中把非政府組織定義為“凡不是根據政府間協議建立的國際組織都可被看作非政府組織”。在當時，這主要是指國際性的民間組織。ii

那么地方政府需要NGO進行協作治理的原因是什么？隨著網絡技術的發展，網絡參與成為一種普遍的現象，對政府管理水平和公共服務質量一方面提出了更高的要求；另一方面，也強化了對于政府的監督，網絡參與的日益高漲是對政府的巨大壓力，讓公共管理領域的研究者和實踐者都意識到當下的管理活動單靠某一部門完成已經變得越來越不可能。具體而言：“一是絕大多數的公共挑戰靠單一組織無法應對；二是管理者需要用新的路徑和思路來解決公共問題；三是以信息技術為中心的科技令等級制度平面化；四是領導力和管理觀念發生轉變；五是公民的角色變得越來越重要；六是政府外包以及規制環境的變化促進了競爭對手之間的合作等因素”iii 所以說，政府不僅需要跨部門的協作治理機制，更加需要跨邊界的協作治理，尤其需要政府和非政府組織的合作治理，來改善社會治理，提升政府治理的能力。

三、以浙江政府與綠色浙江的協作治理為案例分析

“五水共治”是浙江省開展的五水共治是指治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節水這五項環境保護工作。在浙江省內來說，綠色浙江是極具代表性的NGO。綠色浙江是一個扎根浙江的專業從事環境服務的公益性社會組織，于2000年6月創建，主要致力于環境監督、社區營造、自然教育三大領域。

綠色浙江聯合環境保護部門，發動并建立公民參與網格化環境監督的專業隊伍和第三方實驗室，以定期的環境健康測評、不定期的環境污染報告為主要內容，以互聯網平臺實現信息收集、新聞媒體實現信息傳播與反饋為主要手段，推動環境相關政府部門間和公民社會間的跨界協作，推動浙江全省的環境污染案件快速處理、環境污染信息公開；豐富公眾參與環境治理途徑，增強政府政策的執行力度。

“五水共治”之前相關協作治理工作：2013年，錢塘江水地圖改名為環境觀察，綜合匯集各類環境信息。該平臺通過公眾實時的網絡和移動通信維護數據，全面推動了環境信息公開，豐富了市民舉報污染途徑，幫助了執法機構舉證和便捷、準確地找尋污染源并查處。

四、以中國杭州低碳科技館與綠色浙江的協作治理為案例分析

中國杭州低碳科技館是目前全國乃至全球第一個以低碳為主題的科技館，也是國內第一家獲得國家三星級綠色建筑稱號的科技館。科技館一直在思考這樣一個問題，如何使科技館與時代同步，經過一系列的調研和深入思考，于是選擇了綠色浙江作為自己的同盟，并在教育培訓、國際交流、污水共治、垃圾分類、循環再生、法律援助等諸多方面開展全方位的合作，取得積極效果。

另外，科技館作為一家全額撥款的事業單位，與綠色浙江合作實施生態社區智慧綠房的示范項目，為解決社區垃圾問題，共同整合綠足跡企業，形成一整套解決方案，智慧綠房是智能回收系統，社區居民通過垃圾回收行為，獲取碳幣，用于社區停車以及超市消費。同時科技館與NGO的互動，為探索如何尋求與政府和企業的良性互動，增加了包容和共性，能夠更好發揮環保的公眾參與力量。

以上兩大案例說明在協作治理的理念下，NGO參與政府治理，為公眾提供了參與的平臺；此外NGO參與政府治理的功能還主要表現為參與決策、監督。這既是對于政府治理的有效補充，也是提升政府治理能力與水平的重要依據。通過培養NGO參與協作治理，有助于緩解社會矛盾，提升政府的合法性認同，提升決策的科學性與民主性；此外，NGO的參與有助于積累社會資本，培育公民文化。

五、在完善協作治理體系中推動協作型領導力的開發

而協作治理體系的構建除了正確認識協作時代需要多元治理的理念以外，更重要的是要從體制機制方面提供基礎和保障。協作治理必須建立規章制度，理順體制，進行政府流程再造，形成部門間、主體間的合作，打造無縫隙政府，形成全社會協同治理效應。其次，建立信息共享與知識共享平臺，完善跨部門協作交流機制，充分利用現代高科技，完善電子治理機制，鼓勵企業、公民參與公共事務治理，在正確處理政府與企業、政府與NGO之間關系中促進公共領導力的開發。再次，建立跨部門和跨區域利益補償機制，推動部門之間和地區之間的交流互動平臺建設，使部門和區域間形成利益互補、合作共贏的新常態，以促進公共領導者的內心逐步形成協作型領導觀念。

最后，信任，對于合作治理而言，既是首要前提，也是一種手段或方式。沒有信任就沒有合作，合作信任的建立與協作治理可以說是一個共建共進的的過程，因而信任的確立過程也就是合作治理的實踐過程。而協作治理更加傾向于多元主體共享公共權力與資源，將各個主體的力量整合起來，共同為實現公共利益努力，這樣才能在完善的協作治理體系中推動地方政府和NGO的合作開發。

注釋：

i 顧麗梅. 協作治理視角下的中美NGO比較研究. 浙江學刊.2016年第一期

ii 新聞資料：非政府組織的興起與概念界定. 鳳凰網. 2010-03-13

iii Rosemary O'Leary. The Collaborative Public Manager： New Ideas for the Twenty-First Century. 2009