立法進程中的利益整合制度化研究

陸祖偉+蔡圣

（1.上海政法學院，上海市 201701；2.江蘇法理情律師事務所，江蘇 鹽城 224000）

【摘 要】通過研究全國各地先后發布的網約車新規，分析得出立法進程中產生利益沖突的主體以及由此折射出的利益沖突類型與影響利益整合的因素，參考借鑒域外對于網約車平臺的規制，提出構建利益整合機制應當在“后體系時代”成為立法體系中的重要組成部分，以期待其能夠在立法過程中化解矛盾沖突，對新情況下立法的正確有效發展以及進而促進市場經濟的發展能夠產生價值。

【關鍵詞】網約車新規；利益沖突；利益整合

立法是對法律所涉及的各方關系的利益進行評估和衡量的過程，反映了各方力量的博弈，然而因為個體間存在價值取向的差異，任何一部法律都無法做到合乎所有人的心意，因此隨著我國社會主義法律體系建設的逐步完善，法學研究的方式也從以立法中心為主向以協調實施為主轉變，立法機關應當在紛亂的利益沖突中謀求平衡，使立法能夠在最大程度上滿足利益均衡，促進社會和諧。

一、網約車新規所映現的立法進程中的利益形式

在傳統社會中，社會的資源分布具有集中性和趨向性的特點，決定和主宰資源分配的主要是權力和身份。然而，在現代社會中，市場的資源調配功能使得原有的利益格局開始出現變化，形成了不同的利益主體和利益組織形式，利益沖突開始變得明顯。各地的網約車新規的主體結構大都與由交通部等七部門聯合公布的《網絡預約出租車經營服務管理暫行辦法（以下簡稱暫行辦法）》類似，但值得一提的是廣州和三亞等城市的《實施細則》還規定了乘客應當遵守的規定，因此，根據新規定的條文所反應的內容以及社會生活實踐可以大致網約車涉及的利益主體歸納為網約車平臺公司、駕駛員、保險公司、城市出租車公司、出租車駕駛員、政府部門以及消費者等幾類，現代社會的利益結構分布呈現出一種相互交織的體系形態，利益主體之間的矛盾是利益矛盾的主要方面，利益整合的根本方法在于平衡利益主體需要的差異和妥協。因而，在利益這個場域中，基于立法與利益的關系，以利益主體的差別進行分類是最為基本的分類。因此，筆者依據利益主體的不同特性，將以上幾類主體的利益分為個體利益、群體利益和公共利益并進行分析。

（一）個體利益

個體利益，是指在一定的條件下，個人生存和發展的各種需求，是各模式利益博弈最為基礎的單元。基于社會分工，將網約車新規中為網約車平臺駕駛員與出租車駕駛視為個體利益。從個體利益的形態來看，除了國家安全、國家對外交流事務等由法律規定禁止私人直接享有的利益以外，幾乎所有的利益均可視為個體利益。

（二）群體利益

群體利益是由一定數量的具有某種相同特質的個體集合而成的社會共同體而享有的權利。當將出租車司機與網約車司機滿足一定客觀標準如收入、利益來源、執業方式等條件時，就可以說它是一個群體，同樣的，在本質上城市出租車公司、網約車平臺公司以及保險公司也屬于利益群體的一種。群體利益的基礎為個體利益，但是群體利益不是群體中各個體利益的數學之和，群體利益是群體中各個體利益沖突和妥協的結果。在市場經濟潮流的激蕩之際，各類利益群體不斷涌現，在立法過程中強勢的利益群體往往能夠發揮更大的影響力，從而有可能導致立法的失衡。

（三）公共利益

公共利益，是指在特定社會條件和范圍中多數個體利益契合的結果，這個定義表示要準確的界定公共利益是十分困難的。網約車新規對政府相關部門所做的規定在某種程度上將政府相關部門作為了公共利益的代表，在現實生活中，由政府本身的性質所決定，且由于我們在現實生活中并不能很好的把握公共利益的內涵和外延，大多數情況下由政府部門來充當公共利益的代表，這具有一定合理性的，但政府部門并不能非常全面地代替公共利益。筆者認為，公共利益的概念雖然具有模糊性和不確定性，但從其本質上來看，它不僅僅是做為一種“普遍的東西”存在于觀念之中，而且體現于社會成員彼此分工依存的社會關系之中，它是整體上的共同成員而不是局部的共同成員的理想整合和價值追求，是普遍的而不是特殊的，是抽象的而不是具體的。

馬克思主義認為實物是普遍聯系的而矛盾的存在也具有普遍性，個體利益，群體利益和公共利益三者之間也不例外，而在立法的過程中，利益整合能夠使得這三者保持相對均衡，協調的關系，并最終指引法律促進社會發展，維護社會和諧穩定。

二、從數據分析網約車新規體現的利益沖突類型及利益整合制約因素

（一）利益沖突

廣義上的沖突包括不同主體之間原則相左等激烈的沖突與一般問題的見解不同等不激烈的沖突。狹義上的沖突是專門指不同主體之間十分尖銳且可能爆發斗爭的社會現象。 1筆者持狹義沖突的觀點，從網約車新規條文中分析立法過程中可能出現過的較為典型的利益沖突進行分析。

1.個體利益之間的沖突

個體利益是最為貼近民眾生活的一種利益表現形式，個體利益之間發生沖突的頻率也是最高的。從新規中不難發現城市出租車司機與網約車平臺司機是新規中發生個體利益沖突最多的兩個主體，例如《北京市網絡預約出租汽車經營服務管理實施細則（征求意見稿）》第22條第三款對網約車的經營范圍及得否巡游做出規定，其旨在調節網約車司機與出租車司機的單位接單。

2.群體利益之間的沖突

群體之間的利益沖突是最具代表性的利益沖突類型之一。網約車新規所涉及的群體利益沖突主要包括城市出租車公司、網約車平臺、出租車司機群體、網約車司機群體、保險公司等主體之間相互的利益沖突，主要表現出的矛盾有網約車平臺與平臺司機為何種關系、出租車司機與網約車司機市場爭執、網約車平臺與保險公司以及平臺司機如何負擔運營過程與休息過程中車輛及乘客保險安全的問題等，其中最突出的在于出租車司機與網約車司機之間的利益沖突與網約車平臺與平臺司機之間為何種關系的利益沖突，值得慶幸的是《暫行辦法》及由其衍生出的各地方實施細則對此二者已經做出了規定，例如《暫行辦法》第18條規定網約車平臺應當與駕駛員簽訂多種形式的勞動合同或者協議，第21條規定防止惡性市場競爭以及第35條第四款對經營范圍的規定。

3.公共利益與個體利益之間的沖突

受傳統思維的影響，我國向來重視全局利益、公共利益，在發生個體利益與公共利益的矛盾沖突時多是由個體利益讓位于公共利益，各界對于網約車新規爭議最大的正是這一點。各地網約車新規對于網約車排量所做的規定顯然是一次個體利益讓位于公共利益的表現，而非出于對乘客安全與低碳經濟的考量。同時通過調查可以發現，幾個經濟發達城市對于駕駛員戶籍的規定嚴苛異常，輿論對于此幾乎一面倒的認為如此規定完全與經濟改革背道而馳，筆者認為此項規定雖是基于城市人口數量、經濟發展水平、城市交通擁擠等因素的綜合考量的結果，但如此規定不免有將個體利益無視之嫌疑。政府過于強烈的立法介入很有可能導致網約車行業無限接近甚至于變成另一個出租車行業，未能夠很好的整合各相關方的利益，出臺的法規看上去很安全，但實際上對于市場經濟來說卻歸于平庸。

筆者對對網約車新規的實施情況做了隨機調查。本次社會調查的目的在于了解新規實行的實際情況和效果，調查對象主要針對網約車司機和相關網約車平臺，調查的方法為問卷調查和隨機走訪兩種形式。調查的結果體現了筆者對于新規可行性欠缺的擔心，相關網約車平臺表示：他們了解了新規的相關內容，但是現階段新規的實行效果并不明顯。當筆者問及相關新規內容合理性時，相關平臺表示許多內容可能還有待商榷。受訪的網約車司機有60%表示不十分了解相關新規的內容，所有的受訪者都表示，他們從未受過新規規定的相關處罰。筆者認為，此種調查結果乃是立法利益衡量的實際體現，在實際執法過程中，執法人員同樣進行了各客體的利益衡量。

4.公共利益與群體利益的沖突

在某種情況下群體利益有可能與公共利益具有一致性，但有時也可能與公共利益相對立。例如出租車司機通常需要上繳給出租車公司較高的“份子錢”，而網約車司機則無這一要求，顯然在一定程度上得到了競爭優勢，但此時，群體利益便與公共利益發生了沖突，立法者往往在此刻會出于安全考量選擇保護舊的、既存的公共利益，而非選擇利用新的群體關系構建出新的公共利益。

（二）影響利益整合的因素

利益沖突無法避免，平衡各方利益不但可以調動人民的積極性，而且可以推動經濟的發展。在立法中，影響利益整合的因素有制度性的因素，也有觀念性的因素。

1.制度性因素

（1）立法體制

立法體制作為一國立法制度最為核心的方面，其關鍵是有關立法權力的分配問題。我國的立法體制極具中國特色，包括中央作為權力來源及統一調配權力和適度的向地方分配權力，是一種嚴謹卻不失靈活的立法權力劃分體制。2

（2）立法主體

立法權的行使離不開立法主體，縱觀各國立法制度，立法權大多歸屬于專門立法機關，根據我國《憲法》和《立法法》的規定，我國的立法主體主要包括國家權力機關和政府兩類。

（3）立法程序

立法程序是具有立法權的國家機關，在其立法的過程中，所需遵循的法定步驟和方法。主要包括法案的提出、起草、審議、表決、公布等過程。3

（4）立法技術

立法技術是使立法趨于科學的方法和技巧。從某些方面來看，立法技術為立法利益整合提供了技術支持。

2.觀念性因素

（1）社會輿論

社會輿論是一定利益集團表達利益訴求的集中體現。立法機關十分重視社會輿論，網約車實施細則征求意見稿的公布無疑體現了這一點，互聯網的普及使人們可以方便且快捷的表達個人意見，筆者通過網上收集，發現針對網約車新規的社會輿論點主要集中在戶籍、車牌、車型排量等方面，通過此類輿論，立法者可以了解社會大眾對利益問題的看法和主張，從而決定取舍。

（2）社會價值觀念

社會價值觀念是社會上普遍認同和接受的價值理念，在某種程度上體現了社會主流價值的方向，社會整體的道德情感、各領域當中的需求等。對于利益整合來說，社會的價值觀念的主要功能在于為構建一個合理的利益整合機制提供思想基礎。

三、借鑒域外相關規則以構建本土化利益整合機制

事實上，在網約車出現的初期，起初各國無一例外的將這個新興事物歸結非法運營，并對其進行了嚴厲的打擊，雖然在最終結果上它獲得了大多數國家的合法化認同，但是其合法化進程并非一帆風順。各國對于網約車的規制方式大致分為以下幾種：第一種是以美國為代表的將網約車認定為一種創新模式，同時創設網約車的監管途徑，其中尤為值得一提的是在哥倫比亞特區制定的法案中包含了殘疾人便利條款，相較于我國的網約車新規，它更為人性化，體現了利益整合的人權保障原則，值得我們參考借鑒；第二種以新加坡為代表的，網約車業務僅需備案，這是由其本國的國情所決定的，筆者認為此類措施是否有違利益整合的統籌兼顧原則，是否值得借鑒，實在有待商榷；第三種是認定網約車屬于出租車范疇，此種選擇顯然并不十分適應時代的發展，且不符合利益最大化原則。在一個偉大的社會中，并非所有的事情都需要遵循舊的規定，時代的發展需要新鮮血液的不斷注入。綜上，筆者認為網約車新規依然采取傳統出租車的管理模式，不利于這一市場的蓬勃發展，因此，筆者認為應參考域外的立法規定，參考其在進行利益整合時所運用的原則、方式以及思維，建立符合中國特色的利益整合機制，發揮利益整合的基礎性作用，從而做出公正權威的法律決定

網約車新規的出臺就是人們對網約車所涉及的主體之間的權利義務的重新界定，從其公布以來引發的較大社會反響來看，在立法進程中處理好各利益主體之間的沖突，是構建和諧社會不可或缺的組成部分，筆者以為利益整合的制度化水平越高，它的容納性、可控性、適應性、合理性也就越高，同時也更可能促進市場經濟的發展，可以從以下幾個方面做出努力：

（一）建立立法信息公開制度

長期以來，我國的立法環境處于一種半封閉的狀態，雖然在立法過程中，立法部門十分注重征求社會各界的意見，包括此次各地區對于網約車新規均發布了征求意見稿，但是由于民眾自身對立法制度認識的缺失，以及相關部門并沒有十分充分的通過各種渠道發布消息等原因，公眾所了解的信息以及能夠表達意見的途徑十分有限。因此，考慮建立立法信息公開制度能夠方便民眾了解立法信息并及時反饋自身需求。

（二）拓寬民眾參與途徑

政府部門在立法過程中雖然極為強調民眾參與立法的重要性，但能夠真正作為參與途徑的渠道并不多。我國目前所采取的形式主要包括座談會、論證會、聽證會，由于受官方主導，不能完全體現各方利益。筆者認為，聽證會作為民眾參與的一種重要形式，不能流于走形式，應當借鑒以往的經驗教訓，通過制定一系列制度使得其恢復原有的作用。除了完善聽證制度以外，可以通過保證公民合理行使言論，出版自由等直接民主方法來拓寬民眾參與途徑，還可以通過各種利益表達機制來參與立法，如人大、政協、信訪、新聞傳媒等渠道來參與立法，表達利益訴求。

（三）完善立法監督制度

利益整合是由特定有權機關主導調整的，在這個過程中會具有主觀臆斷的可能性，并且有可能因此在對相互沖突的利益進行價值判斷和理性選擇中有所傾斜，因此完善立法監督制度也是構建合理完善的利益整合機制的重要保障。

網約車新規的公布似乎還未真正體現人民的需求，從網約車新規中不合理的部分，我們應當看到，轉型期的中國必定將會在未來的日子里不斷的碰到這樣或那樣的麻煩，制度化的利益整合能夠在這個過程中增強立法的合理性和可接受性，能夠使法律成為創新者的保護傘，因為其包容性允許我們對這個世界做出改變。

注釋：

1 楊煉：《論和諧社會視閾下的利益沖突及法律調整》，《長沙理工大學學報（社會科學版）》2009年第4期。

2 陳曦川、普利鋒：《我國現行立法體制與南水北調有關立法形式研究》，《南水北調與水利科技》2006年第2期。

3 轉引自王強、梁玥：《立法動議權新探》，《湖北警官學院學報》2005年第2期。

【參考文獻】

[1] 方玉強.淺論后體系時代民族法學研究方法的轉型[J].法制與社會，2014（8）.

[2] 楊煉.論現代立法中的利益結構[J].理論月刊，2011（11）.

[3] 王強、梁玥.立法動議權新探[J].湖北警官學院學報，2005（2）.

[4] 陳曦川、普利鋒.我國現行立法體制與南水北調有關立法形式研究[J].南水北調與水利科技，2006（2）.

[5] 高凜.論“部門利益法制化”的遏制[J].政法論叢，2013（2）

[6] 高兆明.制度公正論[M].上海：上海文藝出版社，2001.

[7] 楊煉.立法過程中的利益衡量研究[M].北京：法律出版社，2010.