北京城市管理綜合行政執法的歷史沿革及發展

黃燁

2016年12月9日下午，習近平總書記在十八屆中央政治局第37次集體學習時講到：在新的歷史條件下，我們要把依法治國基本方略、依法行政基本方式落實好。這既是建設法治國家的戰略部署又是依法行政實踐的歷史總結。

北京市開展城市管理綜合行政執法工作是國家推進法治建設方略的有機構成，從試點、擴大到覆蓋城市化管理區域，緊密貫徹落實國務院依法行政的改革部署，為推進北京城市治理體系和治理能力現代化作出了應有貢獻。

一、北京城市管理依法行政探索

從新中國成立到20世紀70年代，北京城市管理的主要任務是保持城區各街道環境的清潔衛生。為此，市、區兩級均設有愛國衛生運動委員會，負責檢查各街道辦事處、居民委員會轄區內的環境衛生狀況，督促責任單位進行配合。

改革開放以來，伴隨著城區規模的不斷擴大，產業發展引發了人口劇增，原有的市容管理部門已不能適應管理需要。此后，根據北京市人民政府的要求，北京市環衛局抽調人員，單獨組建了北京市市容環境衛生檢查員隊伍，履行市容執法管理。到了20世紀90年代，國家及建設部先后頒布了有關城市規劃、建設和管理等方面的一系列法律、法規和規章。依據這些法規，北京市城市規劃、市政公用、園林綠化、房地產、工商、勞動等專業部門從機關或基層企事業單位抽掉部分人員，各自組成了執法隊伍，區（縣）政府也相繼組建了城市管理領域內的專業行政執法隊伍，分別依據相應的法規、規章執行行政處罰權。

自此，北京市城市管理依法行政由此形成了分散的專業執法格局，又稱“多頭管理”。

在“多頭管理”之初，各級行政管理執法部門確曾發揮了專業職能部門參與城市管理的作用，擴大了城市管理行政執法領域，且在一定程度上有效解決了城市發展過程中出現的各種問題。

但是，這種在原有體制下賦予各部門執法權限的做法很快就暴露出許多問題，具體表現在執法分工過細造成部門之間職責交叉且日趨嚴重；遇到棘手問題時相互推諉，相互掣肘，“多頭管理”都有責任又都不負責任，顯然背離了改革初衷，極不適應城市管理和發展的需要。

在此背景下，依據有關法律法規，北京市于1997年啟動“宣武試點”（原宣武區，北京市原轄區，于2010年經國務院批準撤銷），探索實施“相對集中行政處罰權”，開始落實依法治國方略、依法行政的基本方式。

第一步——啟動試點工作

1997年5月，經國務院批準，北京市原宣武區在全國率先啟動了城市管理領域的相對集中行政處罰權試點工作，成立了全國第一支真正獲得法律授權的城市管理監察大隊。根據原國務院法制局1997年3月給北京市人民政府辦公廳《關于在北京市宣武區開展城市管理綜合執法試點工作的復函》（國法函[1997]12號），“相對集中行政處罰權”，即在相關領域內由一個城市管理行政機關集中行使若干個行政機關的行政執法權。

“宣武試點”“相對集中行政處罰權”，實質上是推行“綜合行政執法”，只不過當時沒有使用這一概念。

2002年，在相對集中行政處罰權制度經過“試點”驗證確有成效的基礎上，國務院決定在廣東省和重慶市開展綜合行政執法試點工作，正式提出了“綜合行政執法”的概念。

2003年2月，中央編辦、國務院法制辦發布的《關于推進集中行政處罰權和綜合行政執法試點工作有關問題的通知》正式明確：“城管執法即在城市管理領域的綜合行政執法”。

“宣武試點”實施相對集中行政處罰權成效明顯。一是在人員編制上，編制200人，實際招收164人，承擔了原來由600多人承擔的多個部門的執法任務；二是從“分散式”的專業執法管理，向綜合執法管理轉變，減少了多部門職責重疊引起的多頭執法、職責交叉、重復處罰、效率不高等問題，呈現出統一、簡明、精干的高效狀態?！靶湓圏c”使北京城市執法管理“九龍治水”、“八個大檐帽管不住一個破草帽”成為歷史，執法效率大幅提高。為此，北京市政府決定擴大“綜合執法”的范圍。

第二步——擴大推行范圍

1998年7月28日，北京市人民政府下發《關于本市城市管理綜合執法試點工作擴大區域的通知》（京政辦函[1998]110號），決定在東城、西城、崇文、朝陽、海淀、豐臺、石景山等7個區，擴大綜合行政執法試點工作。

1998年12月2日，北京市人民政府辦公廳下發《關于進一步加強城市管理綜合執法組織建設和管理工作的通知》（京政辦函[1998]169號），確定了城市管理監察大隊的組織形式。

1999年1月19日，經北京市機構編制委員會辦公室審核同意，北京市市政管理委員會在其內部成立了北京市城市管理監察辦公室，負責城8區的綜合執法工作。在迎接全國“兩會”、全國衛生大檢查、國慶50周年慶典、澳門回歸、迎接新世紀等重大活動中，依法對無照經營、露天燒烤、違法建設、道路遺撒等違法行為進行查處（據統計，1999年共查處各類違法行為74萬余起；拆除違法建設455萬平方米，超額完成全年拆除違法建設300萬平方米的任務，城市環境明顯改觀）。事實證明：實施綜合執法是搞好北京城市管理的科學決策。

第三步——覆蓋全市城市化管理區域

2000年2月15日，國務院法制辦復函北京市人民政府法制辦，即《關于北京市城市管理綜合執法試點工作擴大區域等問題的復函》（國法函[2000]15號），同意將北京市行使相對集中行政處罰區域由城8區進一步擴大到門頭溝、房山、通州、順義、昌平5個區的市區和平谷、懷柔、密云、大興、延慶5個縣的縣政府所在地的鎮。

2000年4月12日，北京市人民政府辦公廳下發《關于在本市遠郊區縣組建城市管理綜合執法組織的通知》（京政辦函[2000]42號）。

2000年9月29日，北京市10個遠郊區縣城市管理監察大隊正式掛牌成立。至此，北京市城管綜合執法覆蓋全市城市化管理區域，相對集中行政處罰權的綜合執法制度開始取代由主管部門審批、處罰為一體的多頭管理、重復執法。

二、深化體制改革，設立城管執法局

成立北京市城市管理綜合行政執法局是國家自上而下推行依法行政的必然結果。依據《中華人民共和國行政處罰法》、《國務院辦公廳關于繼續做好相對集中行政處罰權試點工作的通知》（國辦發[2000]63號）、《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》（國發[2002]17號）精神，2002年9月24日，北京市人民政府下發《關于進一步推進城市管理領域相對集中行政處罰權工作的決定》（京政發[2002]24號），對進一步深化改革工作提出了具體要求：

一是進一步擴大了城市管理相對集中行使行政處罰權的范圍，將城市管理領域的市政管理、公用事業管理、城市節水管理、停車管理、園林綠化管理、環境保護管理、城市河湖管理、施工現場管理（含拆遷工地管理）等8個方面，涉及市政管委、園林、環保、建委、水利、國土房管等6個部門執行的全部或者部分行政處罰權劃歸城管監察隊伍行使。二是改革城管監察體制。決定將設在市市政管委的城管監察辦公室調整組建為北京市城市管理綜合行政執法局。

2002年12月26日，經北京市機構編制委員會同意并報市委、市政府批準，市政府辦公廳下發《〈北京市城市管理綜合行政執法局職能配置內設機構和人員編制規定〉的通知》（京政辦發[2002]59號），明確了北京市城管執法局的法律定位：市城管執法局是市市政管委管理的負責本市城市管理綜合執法工作的行政機構。區（縣）城市管理監察大隊則是主要行使具體處罰權的行政機關。規定了市城管執法局的職能配置、內設機構和人員編制及有關職責。

2003年1月，北京市城市管理綜合行政執法局正式成立。此舉標志著北京市人民政府在全市范圍內積極貫徹落實依法治國基本方略，全面推進依法行政基本方式。

2003年2月，中央編辦、國務院法制辦發布的《關于推進集中行政處罰權和綜合行政執法試點工作有關問題的通知》正式明確：“城管執法即在城市管理領域的綜合行政執法”，加上了“行政”兩字。“綜合行政執法不僅將日常管理、監督檢查和實施處罰等職能進一步綜合起來，而且據此對政府有關部門的職責權限、機構設置、人員編制進行相應調整，從體制上、源頭上改革和創新行政執法體制，解決行政執法工作中存在的許多弊病，進一步深化行政管理體制改革?！?/p>

北京市城市管理綜合行政執法局成立之后，執法活動呈現統一、簡明、精干、高效狀態，改變了以突擊整治為主的執法方式，保證了執法活動的經常化和城市環境秩序的基本穩定，遏制了一些市民反映強烈的“老大難”問題，城市市容市貌得到較大改觀，社會效果明顯。此外，執法隊伍的自身建設得到了進一步加強，明顯提升了依法行政水平，體制機制改革取得了新進展，創新執法方式取得了新突破，科技化建設邁出了新步伐。

北京市城市管理綜合行政執法局成立后，圓滿完成了2008年奧運會、2009年國慶60周年慶典、黨的十八大、APEC會議、國慶65周年慶典、紀念抗日戰爭暨世界反法西斯戰爭勝利70周年、世界田徑錦標賽等重大活動保障任務，得到中央領導、中央國家機關和北京市領導的高度肯定，受到媒體和市民的稱贊。通過保障一系列重大活動，高標準實施綜合行政執法，解決問題，消除隱患，北京城管執法隊伍取得了長足發展，積累了行之有效的城市管理綜合行政執法經驗。

三、繼續研究，推進城管執法工作創新發展

（一）把握時代脈搏 樹立創新發展理念

城管執法工作要緊緊把握時代的脈搏，進一步解放思想，樹立創新發展理念，貫徹落實習近平總書記的重要講話，“必須堅持依法治國和以德治國相結合，使法制和德治在國家治理中相互補充、相互促進、相得益彰，推進國家治理體系和治理能力現代化”。

北京是全國政治、文化、國際交往科技創新中心，城市管理有其自身規律。作為城市管理的執法部門，不能單純從技術的角度來看待北京城市管理中的問題，而是要從政治的高度來觀察思考、研究謀劃和妥善處理；要善于利用北京獨一無二的智力資源和人才優勢，把管理和獨特的地域文化結合起來，形成富有特點的管理文化；要不斷深化對北京工作規律和特點的認識，借鑒國際化大都市先進的管理經驗；要堅持從首都城市性質和功能定位出發，為構建繁榮、文明、和諧、宜居的首善之區打造一支內外和諧的城管執法隊伍。

新常態下，北京經濟發展已從粗放式向內涵式轉變，尤其是歷經20年的產業結構調整，大批重（化）工業遷出市區，以知識為核心要素的知識型服務業、新型制造業、高科技產業、高端農業已經成為北京經濟發展重要的產業支柱，科技創新已經成為北京經濟發展的強大引擎。因此，經濟增長模式的轉變必然要求城市管理模式同步轉變。高效、科學、和諧的城市管理是北京經濟社會發展的內在要求，也是新常態下加大供給側改革、保持經濟可持續穩定增長的有力保障。

（二）統籌協調 提升執法水平

圍繞十八屆五中全會提出的“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念，落實北京建設全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心的戰略定位，調整和完善城市管理綜合行政執法的管理目標、方法和任務措施，以全國城管執法機構歸屬住建部管理為契機，以北京市城市管理體制改革（成立市城市管理委）為動力，以目前城市管理存在的問題和首都新時期的發展需求為導向，繼續推進城管綜合執法協調運行機制的創新，統籌協調，提升執法能力。

2015年12月召開的中央城市工作會議是城市管理的新起點。要認真貫徹會議精神，研究城管執法工作的創新發展。目前，大數據數字化城市管理中心以技術優勢打破了信息在傳統行政權力的框架，以部門和空間為界限的半隔離的流通渠道，將巨量城市管理信息在同一平臺下匯聚處理，促進政府管理模式由管制型向服務型轉變，為實現城市管理模式創新奠定了技術基礎，是提高城市現代化管理水平的重要途徑，是加快轉變政府職能的重要手段，同時也是堅持以人為本、為民服務的重要體現，是人民群眾參與城市管理、監督政府的重要抓手。

“十三五”時期是我國全面建成小康社會的決勝階段，也是北京市落實首都城市戰略定位，加快建設國際一流和諧宜居之都的關鍵階段。北京城管執法工作要全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話和視察北京時的重要講話精神，認真貫徹落實中央城市工作會議精神和《北京市國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》，按照“五位一體”的總體布局和“四個全面”的戰略布局，牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，緊緊圍繞首都建設“政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心”戰略定位，以國際一流和諧宜居之都為建設目標，扎實推進城管執法工作，為首都經濟社會在新常態下穩步發展打造良好的城市環境。