杭州城市管理體制的轉型與發展

張本效+李科

杭州市經濟社會發展水平的迅速提高和城市建設進程的加快與質量提升，是杭州市城市管理轉型升級的重要利好和基礎條件。這些重要的外部條件推動和誘導著杭州市城市管理體制由建國后的初始狀態，一步步升級為具有“樣板”意義的先進典型。本文從系統梳理杭州市城市管理機構的歷史沿革及管理職能的轉換與更替入手，透視杭州市城市管理體制改革，以期對新形勢下特別是G20峰會成功召開后，杭州市城市管理轉型升級提供些許啟迪。

一、杭州市城市管理機構的歷史沿革

杭州市城市管理體制改革始于1953年6月1日成立的杭州市環衛處。當時，杭州市環衛處的主要職責是負責道路清掃、垃圾糞便收集清運和銷售，是杭州市衛生局管理下轄的一個職能部門。1980年1月，杭州市環衛處劃歸杭州市城建局。1983年10月，杭州市城建局撤銷，成立杭州市城鄉建設委員會環境衛生管理處。1984年9月，建立杭州市市容管理辦公室（簡稱“市容辦”）。1989年10月，撤銷杭州市市容辦和杭州市環衛處，成立杭州市城市管理委員會辦公室，系杭州市城市管理的協調機構，由杭州市政府分管副秘書長擔任辦公室主任。杭州市城市管理委員會辦公室主要負責和協調杭州市政府各有關部門在城市管理中的工作，負責城市街面社會治安、交通秩序、市場秩序和市容環境衛生管理。同時，杭州市各區也相應成立了區城管辦。

1991年6月，杭州市城管、環衛兩部門分開設立，成立杭州市環衛處，歸屬杭州市市政公用事業管理局管理，定員25人（1991年9月，實行市區兩級管理體制，杭州市設立城管監察大隊，歸屬杭州市城管辦。區設城管監察中隊，由區政府委托區城管辦代管）。1994年9月15日，撤銷杭州市環境衛生管理處、杭州市城市管理委員會辦公室，組建杭州市市容環境衛生管理局。2001年9月9日，成立杭州市城市管理行政執法局。2003年6月，杭州市人民政府城市管理辦公室成立。2011年5月25日，組建杭州市城市管理委員會（表1）。

二、杭州市城市管理職能的變更

杭州市城市管理職能歷經多次變革，以不斷適應城市經濟社會發展的需要。實踐表明，在一次次的變革中，杭州市的城市管理體制大膽創新，與時俱進，為杭州市城市管理發展提供了大量的借鑒經驗。其機構職能變更的主要情況詳見（表2）。

通過（表2）可以發現，杭州市城市管理職能變革的頻次較多，力度很大。期間，執法與管理時分時合，既顯示出其探索過程中的迷惑與努力，也顯示出其銳意創新改革的精神。1953年6月1日成立杭州市環衛處城市管理的職能并沒有超越環境衛生這一大方向，職能范圍狹小，局限性很大；1991年11月19日成立的杭州市市政公用事業管理局的職能范圍有了很大擴展，為城市基礎設施建設和公用事業發展發揮了很大作用，比如解決居民群眾關注的行路難、飲水難、乘車難、用氣難等問題；1994年9月15日組建的杭州市市容環境衛生管理局，使杭州市城市管理的職能從執行者轉變為城市管理規范的制定者和監督者；2001年9月9日成立的杭州市城市管理行政執法局使城市管理的職能具備了法律規范依據，成為行政執法主體，取消了長期以來交叉、重疊、分散在7個政府部門相應的行政處罰權，職能更加明確，效率得到提高，是杭州市行政執法體制的一次重大改革，標志著杭州市城市管理工作進入新的歷史發展階段；2003年6月成立的杭州市人民政府城市管理辦公室理順了城市管理體制，推進管理重心下移，強化了屬地管理，整合了管理資源，加大了城市管理力度，管理范圍和領域不斷拓展，促進了城市基礎設施建設和管理水平的提高，提升了城市環境品質；2011年5月25日組建的杭州市城市管理委員會促使城市管理職能行使更加明確，權力使用更加規范。城市管理委員會已經不單純是管理城市的部門，而是城市規劃、建設、管理的一個重要部門。

三、杭州市城市管理體制亮點

梳理杭州市城市管理機構和職能演變的過程及其創新成果，可以推導出其管理體制如下的幾個亮點：

第一，創新發展是杭州市城市管理體制改革發展的第一個亮點。如果說建國初期的環境衛生管理處是各地通行的城市管理機構性的載體，沒有多少獨創之處，那么自1991年之后杭州市通過城市管理機構名稱及管理內容的數次變更則具有了明顯的創新意義。特別是2003年成立的杭州市人民政府城市管理辦公室和2011年成立的杭州市城市管理委員會，在全國范圍看都具有首創地位和標桿價值。其相關職能的設計更具獨創性，彰顯了杭州城市管理者勇立潮頭、敢為人先的創新發展精神。

第二，擴容、增量、提質并重是杭州市城市管理體制改革的第二個亮點。杭州市城市管理的職責、權限及管理范圍與杭州市城區空間的擴大和內涵發展同向偕行，在不斷擴大管理容量、增加管理比重的趨勢中快速推進，也在不斷探索的實踐過程中穩步提高管理質量，體現出擴容、增量、提質并重的基本發展態勢。

第三，與時俱進是杭州市城市管理體制改革的第三個亮點。杭州市的城市管理具有很強的時代感，其改革的形式與內容與城市發展的階段和要求密切相關。G20峰會在杭州召開一方面昭示了杭州市在城市管理領域與時俱進、創新發展的成就與趨勢，另一方面也為其進一步創新發展奠定了良好的基礎。

四、結語

杭州市的城市管理在改革與創新中實現著轉型升級與創新發展。而以機構改革和職能變更為代表的城市管理體制轉型與發展是承載其創新發展的基本載體，這既是其在以后發展中需要進一步借力的主抓手，也是可以推廣到全國其他區域城市管理改革領域的可資借鑒的寶貴經驗。