新加坡城市規劃建設管理的經驗與啟示

姜玲

新加坡地處太平洋與印度洋航運要道馬六甲海峽的出入口，是世界第四大金融中心，世界著名的“花園城市”。建國之初，新加坡面臨的城市困境非常突出。1965年建國時，國土面積只有581.5平方公里，沒有腹地，缺乏天然資源，尤其是水資源，在世界各國的排序中倒數第二。此外，中心人口過度擁擠，貧民區問題非常嚴重，住房及衛生設備等問題極為突出。建國后，新加坡結合自身實際，制定了科學、完善的特色城市規劃建設管理政策，前后歷經40年，從一個“臟亂差”的國家一躍而為國際社會公認的“花園城市”，成為繼紐約、倫敦、香港之后的第四大國際金融中心，連續16年蟬聯全球最適宜亞洲人居住城市首位，每年吸引外來游客相當于全國人口的2.7倍。新加坡城市規劃建設管理的經驗成為世界各國城市學習的典范。

一、城市規劃建設管理的過程與特征

進入新加坡的城市展覽館首先看到的是概念規劃。與城市和土地利用規劃不同，概念規劃是一個戰略性的土地利用和交通規劃，用于指導新加坡未來40-50年的發展。受制于國土面積，概念規劃主要用于平衡土地用途的需求，并且每隔十年審查一次，確保有足夠的土地滿足長期人口和經濟增長的需要，為國民提供高品質的生活環境。

概念規劃并非法定規劃，主要用于表達城市發展的愿景，是城市發展的長遠戰略。由于概念規劃要考慮所有的土地需求，因此由國家發展部屬下的概念規劃審查委員會和市區重建局負責，共涉及40多個政府部門。第一個概念規劃制定于1971年，為全國的新市鎮、交通設施等打下了厚實的基礎。此后，概念規劃審查委員會于1991年、2001年、2011年對概念規劃進行了審查和修訂，主要是調整人口增長、人才需求和土地需求等內容。每一次的審查和修訂概念規劃，概念規劃審查委員會都會提出一個戰略愿景。比如，1991年概念規劃的愿景是“創建一個平衡工作和娛樂，文化和商業的海島城市”；2001年概念規劃的愿景是“在21世紀建立一個蓬勃發展的世界級城市”；2011年概念規劃的愿景是“到2030年提供維持高品質的生活環境”。

基于概念規劃，總體規劃則用于頒布的法定文本，以確保城市發展愿景的實現，這是城市發展的法定依據。1990年以后，發展指導規劃通過采取滾動修訂總體規劃的方式，從而取代了全國性的總體規劃修訂方式。其具體做法是在概念規劃的指導下，分批編制55個分區的發展指導規劃和局部替換、滾動修訂總體規劃。法定規劃制定的周期被縮短，以此形成動態更新機制。

二、城市規劃建設管理的機制保障

新加坡城市建設管理的最大特點是完全法制化，這是治國方略最重要的抓手。

完全法制化主要通過以下兩個途徑實現：

第一，全面的城市管理立法體系。新加坡政府對城市的建筑物、廣告牌、園林綠化等城市管理硬環境的方方面面都有嚴格具體的規定，“無事不立法”使執法人員的每項工作都有法可依。

第二，嚴格的城市管理執法體系。新加坡政府的相關法規對規定的內容、制定的辦法以及懲罰都進行了詳細具體的規定，其特點是統一標準、減少自由裁量權。罰款制度 “嚴”字當頭，同時也內化為國民的內在素質。據新加坡學者顧清揚教授介紹，在新加坡的城市管理執法中通過“胡蘿卜加大棒”的方式，將行為改變、強化與嚴格執法相結合。比如，第一次交通超速收到的大多是“鑒于以往良好表現的警示而非直接罰款”，目的是起到較好的警示作用（新加坡的執法機構隸屬內政部的警察部隊，大部分執法權集中在警察部隊）。

由于城市建設管理涉及部門眾多，部門之間的協調非常重要。在一些重要的領域，新加坡形成了由政府部門、委員會和行業組成的協調體系。比如對于公共交通問題，主要由土地交通署統籌規劃和運行，維護土地、交通的基礎設施和系統。組建獨立的公共交通管理委員會，負責批準、監管公交服務和票價。SMRT和SBS兩家公司通過行業協會TRANSITLINK，將規劃和方案報送委員會和土地交通署審批。而當涉及多部門需要協調解決問題時，新加坡政府還會通過相互兼職、輪崗、建立常設的聯席委員會，以及設立統籌部長等措施，協調部門之間的關系。

新加坡的公共管理體系中還有一種獨特類型的主體，即法定機構。法定機構具有相應的開發和經營職能，是個自收自支、半官方的法定實體，目前共有64個，由各部委負責管轄，負責履行專門的職能。比如，在城市日常管理的事務中，市政理事會成立之初是作為法定機構的性質出現，與國家發展部下屬的公園及康樂局和環境與水資源部下屬的國家環境局共同負責，三方同為法定機構。市政理事會是城市管理的主體，負責城市管理中絕大多數的日常管理工作。由于市政理事會地位的重要性，已直接劃歸新加坡國家發展部的一部分而不再是法定機構。市政理事會主要負責公共環境日常清潔、園林保養、日常與周期性維修工程、社區改進計劃、中期翻新計劃、建筑物日常管理、定期維修服務等等。

市政理事會、社區發展理事會、基層組織（主要包括公民咨詢委員會、民眾俱樂部管理委員會和居民委員會，從屬于人民協會），共同構成了城市社區治理的3P模式。經過長期的發展實踐，社區發展理事會、基層組織已成為政府社區管理和服務的重要合作伙伴。

以上簡要介紹了新加坡在城市規劃建設管理方面的一些做法。下文以新加坡政府部門選擇的一處垃圾處理廠為例，簡要介紹一下其在規劃和管理方面的做法。

新建或改擴建垃圾處理廠無論在國內還是在國外都是城市規劃管理中的一個突出問題，這是因為垃圾處理的重要性及其設施可能面臨的“鄰避”效應。新加坡建設垃圾焚燒廠已有34年的歷史，其核心經驗是合理規劃、整體協作，嚴格監管、社會互動。

三、空間上提前進行綜合規劃

在城市規劃方面，新加坡政府部門的主導思想是盡可能將工業園區與居民區分離，提前為垃圾處理廠“選址”，即安置在工業園區，減小對公眾的影響，保障居民區的安全。新加坡大士南垃圾焚化廠高級經理黃華榮介紹，新加坡對垃圾焚燒廠的規劃早，提前好多年告訴公眾建焚燒廠的位置，這就給了公眾一定的時間去消化預期。同時，注重做好綜合利用規劃工作，規劃時就將垃圾處理、能源利用、開發旅游景觀等因素通盤進行考慮。比如，在垃圾填埋場周邊種植樹木，將垃圾填埋小島發展成為生態旅游島等等。新加坡的濱海灣超級樹公園，地下焚燒垃圾，利用焚燒產生的生物質能，地上進行景觀裝飾。新加坡的垃圾焚燒廠還擔負發電職能。

新加坡政府直接參與垃圾處理廠的管理。新加坡的國有垃圾焚化廠和垃圾填埋場隸屬于國家環境局的政府機構，所有工作人員都是政府公務員，所有投資都來自政府財政，沒有稅收，所有利潤也均上繳財政。政府參與和嚴格的管理還直接體現在充分的信息公開。新加坡政府為垃圾處理廠制定了處理垃圾的遵循標準，提供先進技術，確保有機物充分燃燒，不會產生異味。在環境監測和監管方面，環保部門和各垃圾處理廠建有聯網系統，實時進行監視，水質檢測安排專業實驗室進行，檢測報告對公眾開放（新加坡政府非常重視對國民尤其是青少年的環保教育。在保證安全的前提下，允許公眾登記申請參觀垃圾填埋場）。

全過程的社會參與機制主要體現在產業鏈條上的全程參與。新加坡自2001年垃圾收集開始全面私有化后，垃圾分類工作主要由全國近400家持有政府頒發的許可證的垃圾收集商和回收商來完成（預計到2030年，新加坡可實現70%的垃圾回收）。

四、配套建立補償機制

由于建設垃圾處理廠或多或少地會對生活環境帶來一定影響，因此新加坡政府會適當調整受到相關項目影響的地區的房價，同時會在風險項目周邊建設綠地、兒童樂園、養老公寓、醫療等公共設施以改善周邊環境，疏解鄰避效應造成的心理影響，甚至制造出新的地產熱點。新加坡建設垃圾處理廠的成功經驗不僅有效解決了國土面積小、垃圾處理難的困境，而且營造了很多生態景觀，吸引了大量外來游客，同時也使得后續項目順利推進。

綜上，筆者認為，新加坡的城市建設管理有很多良好、有益的經驗可資借鑒。其最突出的特點是：注重頂層、整體設計；注重動態調整規劃；嚴格城市管理行政執法；加強政府部門的有效溝通和組織保障；加強政府部門和國民之間的參與溝通。

參考文獻

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（責任編輯：李靜敏）