堅持為民導向 走精細長效管理之路

趙剛

走進安徽宣城，中國文房四寶之鄉、中華詩詞之市、國家園林城市、國家森林城市等諸多響亮的招牌令人印象深刻。

在這里，活躍著一支勇于創新的城市管理行政執法隊伍。2012年，宣城社會化城市管理模式引起了全國同行的廣泛關注，隨后召開的首屆全國城市管理論壇，匯聚各方智慧，引領城市管理的時代脈搏。五年來，宣城城管隊伍堅持服務為民導向，從抓常規管理入手，立足管理精細長效，實現了城市管理矛盾最小化，城市管理沖突“歸零”化，城市管理滿意度最大化，城市管理績效最優化。時隔五年，本刊記者再度走進宣城，采訪宣城市城市管理行政執法局黨組書記、局長許斌，探求宣城城管不斷創新的內在密碼。

突出市民參與 提升城市管理社會自治水平

近年來，隨著城市管理日益規范化，留給“路邊攤”的生存空間越來越小。如何讓利益最大化、矛盾最小化？宣城市城管執法局推行的“攤點群自治管理”，有效化解了這道難題。

許斌局長向我們介紹說，針對路邊攤點具有方便快捷、接地氣的特點，我們堅持“堵疏結合、便民利民”的工作方針，創新管理方式，積極探索試行“攤點群自治管理”模式。“攤點群自治”管理，就是根據流動攤販的自身特點，設置一些集中攤點群，每個攤點群由攤點群長、攤點副群長負責對攤點群亂扔垃圾等現象進行監督管理，確保攤點群環境整潔，經營有序。簡單地說，就是讓攤販們自己管自己。這一做法實現了三個轉變。第一，變流動經營為定點經營。明確了“屬地管理、條塊結合、合理布局、疏堵結合、便民利民”的科學化攤點管理方針，根據區域人口群體特點和區域單位性質特點，設置攤點群和攤位、泊位，采取限時經營的方式，強化流動攤點依法規范管理，積極引導流動攤點進入便民攤點群、臨時銷售點、集中交易市場、店鋪等固定場所經營，既規范了市容秩序，又保障了群眾利益。第二，變末端執法為源頭治理。源頭治理，把矛盾消滅在萌芽中。一是實行便民攤點群零費用入攤經營。二是實行攤點群低收入人群優先入駐原則。三是設置季節性農產品臨時銷售點。體現了“零費用提包入住”的服務理念，具體化了對弱勢經營者的人文關懷，“接地氣”受歡迎，“入群”經營很給力。第三，變行政管理為社會自治管理。出臺了《宣城市市區流動攤點管理暫行辦法》、《攤點群自治公約》等配套相關規章制度，每個攤點群通過民主推選產生攤群長、副攤群長。同時，簽訂自治管理協議，并在宣城市城管執法局指導下每月由攤群長召集攤點業主至少召開一次自治管理會議，議定相關事宜，特殊情況可臨時召開。每季度召開一次經營戶懇談會，聽取經營戶意見和建議。為了規范自治管理行為，提升攤販自律意識。《攤點群自治公約》規定了攤點實行考核淘汰機制，由管理部門和群內經營戶共同投票評定，對不符合管理標準和要求的攤點實行退出機制。

許斌局長說，“攤點群自治管理”收到了三方面的效果。一是從管理者方面看，有利于規范管理，有利于高效監督，有利于自治管理。二是從經營者方面看，有利于提升攤販們的“主人翁”意識，促進了他們參與市容管理的積極性，強化了遵紀守法的自覺性；在攤點群和定點攤位以及泊位經營，固定性強，有利于經營者自覺提升“靠質量求生存”的思想理念；有利于經營者自覺樹立“靠信譽求發展”的思想理念；有利于經營者自覺提高服務意識和競爭能力。三是從效果上看，經營者和管理者雙豐收，即經營者收入穩定，品位不斷提高；管理者好管，自然地遏制了流動攤點的無序增長。

宣城市城管執法局還通過“路段長”制，推進成立了“門前三包”自治聯盟。通過發揮商戶自治作用，促進“門前三包”見實效。據了解，以前，雖然商戶簽訂了“門前三包”責任書，但僅僅停留在紙面上。成立了商家自治聯盟，針對“門前三包”的內容，讓這些店家自己管自己，互相監督。確定自治聯盟的范圍，進行自治聯盟成員承諾，明確自治聯盟的權利和義務。

突出規范化管理發揮制度創新的最大效能

戶外廣告規范化。“戶外廣告被稱為城市的名片。宣城市是歷史名城，讓這張名片更亮，我們通過推進戶外廣告的規范化管理和規范化治理戶外廣告。”許斌局長說。一是法規規劃先行，有標準有辦法，體現城市品位。相繼提請市政府出臺了一系列規范性文件，如：《宣城市城市容貌標準》、《宣城市市區戶外廣告設置管理辦法》和《宣城市城市戶外廣告位使用權出讓暫行辦法》。2015年對《宣城市市區戶外廣告設置管理辦法》進行修訂，從設置管理、經營管理和許可管理三個部分強化戶外廣告的設置管理。2016年，結合《城市管理條例》立法工作，將戶外廣告管理作為重點之一寫入立法，使戶外廣告的設置管理納入地方性法規的行列。2016年政府資金支持，公開招標修訂《宣城市戶外廣告設置專項規劃》，目前編制工作正在積極修訂中。二是依法依規治理，有廣度有力度，體現執法公正。以超前管理為主，以事后整頓為輔，加大管理的效率與力度，建、監、罰并重，對一些未批先建、審批過期的違法行為予以堅決的查處。對一些破舊、破損、過時的廣告要加強監管，該拆的拆、該換的換、該罰的罰，特別對一些未經審批，私自亂建行為要堅決依法予以處罰，體現執法的公正、公平。自2013年以來，圍繞“控制總量、合理布局、美化亮化、安全可靠”的總體目標，在市區范圍內開展了多次全方位的戶外廣告專項整治行動。共拆除中心城區落地式廣告400余塊；拆除樓頂樓體廣告156塊；拆除跨街龍門架3座；拆除7000余塊設置位置不符合要求，超大規格的店面招牌。三是注重細節，有底蘊有特色，體現城市形象。為充分展示“山水詩鄉，多彩宣城”的城市風采，進一步展現宣城作為“中國文房四寶之城”的城市魅力，2014年6月市城管局對錦城南路共143戶機關事業單位和門面經營戶門頭標牌進行了統一規劃，統一設計，統一制作，由具有省級文聯會員資格的書法家免費書寫并提供，政府出資把錦城南路建成了“書法牌匾一條街”，為申創“中國書法城”添上了一抹古樸典雅的書法印記。四是便民為先，體現服務理念，樹立為民服務的理念，簡化手續方便百姓。

戶外廣告設置是一種無形的資產和有形的資源。無形資產是指戶外廣告是城市形象與軟實力，是城市品位的綜合體現；有形資源是指戶外廣告具有可經營的屬性。許局長說，宣城城管按照“政府主導、統一管理、市場運作、規范經營”的原則，組織有資質的評估公司對戶外廣告經營權效益進行評估，報市財政局批準，再委托市公共資源交易中心公開出讓，之后簽訂戶外廣告經營權租賃合同，并辦理行政許可手續。截止目前，規劃區范圍內已完成17處高立柱廣告、5塊電子顯示屏和外環路以外16條路燈桿廣告經營權的公開出讓工作，拍賣收入達500萬余元，有效地發揮了戶外廣告的社會效益和經濟效益。

“門前三包”實行“路段長”化。許斌局長說，宣城市城管執法局用“路段長”制推進“門前三包”；在宣城社會化管理模式的基礎上，在宣城市市委、市政府和市創建文明市指揮部的高位推動下，2015年12月6日開始，正式實行市區城市管理“路段長”責任制。經過一年多的實踐看，有“四化”特點。

一是組織推動高位化。市委市政府高度重視，市長任城市管理委員會主任，壓實責任，推動“路段長”制。2015年12月，開始在市區主次等道路正式實行市區城市管理“路段長”責任制。全市201個單位作為“路段長”單位，“路段長”是由單位主要領導任路長、段長。“路段長”協助城市管理行政執法局落實“門前三包”責任。在市、區兩級路段長單位的共同努力下，進一步整合了政府和社會力量，全面落實以包衛生、包綠化、包秩序為內容的“門前三包”巡查包保責任。巡查包保責任路段責任定崗到人，路面值班巡查保持常態長效，382名巡查人員佩戴志愿者帽和紅袖章；每周二、周四從早上7︰30至晚18︰00，開展不間斷巡查，并對照城市文明創建指標考評標準，向市民及經營戶宣傳有關社會主義核心價值觀、社會公益等涉及城市文明創建11個方面的內容。遇特殊工作任務，每天上路巡查，延長巡查時間，恪盡職守，實現了路段全覆蓋、巡查不間斷、管理無遺漏。這樣，既確保了“門前三包”生根，又考驗了領導干部“四個意識”的能力；同時，也樹立了新常態下的領導干部新形象。

二是責任分解細化量化。“路段長”的責任是指巡查包保責任，在巡查過程中，“路段長”對沿街的一切經營等行為違反統一的管理標準，巡查包保的責任發現問題后，勸導按照管理標準更正或報交綜合執法組處理。“路段長”的責任就是按照統一管理標準內容巡查。在宣城市區市貌市容管理指導細則中，明確規定主街道市容市貌、次街道市容市貌和背街后巷市容市貌等五個方面的各細化23條管理標準。例如背街后巷的臨街經營，管理的標準是臨街經營以門沿為界，不得出店或占道經營擺（堆）放物品；如在巡查中，發現違反管理標準的，就有勸導或報交綜合執法組的責任。

三是管理精細化。道路分類，細化管理。按照類別統一標準、統一要求。在宏觀上，制定了宣城市市容市貌十個方面的標準。在微觀上，宣城市從2016年7月開始試行了《宣城市區市貌市容管理指導細則》（以下簡稱《細則》）。《細則》中，按照地理位置，劃分為主街道、次街道、背街后巷、商業街區和出城道路等五類。按照管理內容又分為23個管理事項，每類的道路都有23個統一標準和統一要求。路段管理分等級，細化管理。《細則》中，路段分片、分級管理，路段有序號、路段有名稱、路段有長度等信息；路段分為城市管理市管理路段、城市管理市宣州區管理路段和城市管理市開發區管理路段。

四是效果和諧化。實行“路段長”責任制以來，共現場勸導和糾正城市管理各類違法違規行為3615起；綜合協調處理重、難點問題1189起；現場發放城市文明創建資料21000余份；督促市區426家沿街單位、商戶在LED顯示屏、公益廣告上播放文明創建、素質提升相關內容，做到文明創建內容入眼、入腦、入心。進一步形成了城市管理上下互動、和諧共治的良好局面，推進了城市秩序良性發展、城市環境優化升級。“路段長”制，在管理效能方面有四個優點。一是降低了矛盾的發生率。“路段長”責任單位的主要領導當路長和段長工作有為民心、有謀略、有方法、有耐心；在巡查和勸導工作中，“路段長”與市民沖突和摩擦“歸零化”。二是提升了社會化管理城市的能力和品質，提升了參與度，增強了參與意識，體現了社會管城力量的可開發性，展現了社會化管城的光明前景。三是考驗了路段長的 “四個意識”能力，樹立了為民管城的理念，踐行了人民城市人民管，管好城市為人民的思想。四是解決執法人員不足問題。

突出人性化服務增強城市管理為民的親和力

城管執法人員在維護城市環境和治理城市環境中充當排頭兵，矛盾在所難免。“四年來，宣城市城市管理局在行政執法過程中，沒有發生任何沖突和肢體摩擦，做到沖突摩擦“歸零”，連年在市直機關評比中獲得優秀。”許斌局長說。

打鐵需要自身硬。多年來，堅持為人民管城理念優先的原則，全面加強執法隊伍建設，以打造“政治堅定、作風優良、紀律嚴明、廉潔務實”的城市管理執法隊伍為目標，著力打造一流的執法形象、一流的城管水平。建設一支管理精細化、執法規范化、服務人性化的城市管理隊伍。切實把城市管理隊伍真正建設成為讓黨放心，讓人民滿意的高素質隊伍。在強化常規的隊伍建設的同時，重點打造“執法為民”的城市管理執法隊伍。以改進城市管理執法方式為抓手，積極推行人性化管理，親情化服務，在執法過程中對管理對象多一些寬容和理解，少一些粗暴埋怨；多一些疏導途徑，少一些強制執行；多一些親情提示，少一些行政處罰。城管局緊緊圍繞精細化管理，創新特色的人性化服務管理。

“三色”服務。對沿街商戶按照先“紅、”后“黃”、再“藍”的順序開展“三色”服務，對服務對象家庭和社會關系摸底登記工作。紅色代表管理中不配合的，違反城市管理規定的；黃色代表偶爾違反城市管理規定，存在反復性的；藍色代表配合管理，規范經營的。這樣做，一是有利于摸清路段商戶底數，熟悉路段管理基本情況；二是有利于科學管理，有針對性的開展工作。三是采取動態管理激發“轉色降檔”；有針對性的采取管理措施，達到減少紅色和黃色，擴大藍色的目的。根據目前情況來看，藍色占到95%，黃色占到4%，紅色占到1%。下一步將逐漸減少黃色。

市容崗亭街頭微型城管服務站。為延伸辦公區域，拓展服務半徑，推動市容管理向精細、精益方向邁進，向基層一線延伸，宣城市城管執法局在市區重點管理路段設立了13處城管服務崗亭，全力打造市容管理指揮、文明創建宣傳、志愿服務招募、環衛工人休息、服務市民“五位一體”的城市多功能服務崗亭。一是將定點值守和流動巡查相結合。將管理職能前移，實行崗亭崗位責任制，探索“以崗帶點、以點連線、以線促面”的管理模式，增強對街面秩序的監控能力。每日安排一名執法人員和市容勸導人員為值班負責人，開展流動巡查，對周邊市容市貌進行管控，通過以點帶面的形式，糾處各類違章、違規行為，大大提高了城區重點路段和重點區域管理水平。二是將城管執法和為民服務相結合。市容崗亭為市民提供現場咨詢、舉報投訴、日常用品借用等便捷、高效服務，切實將“城管為公、執法為民”的服務理念落到實處。市容崗亭安排專人負責志愿服務招募、便民服務，并為環衛工人休息點，城市管理為民服務內涵得到了充分展示。三是將宣傳教育和市容勸導相結合。作為城市管理的一線堡壘，市容崗亭具備宣傳教育和市容功能。執法隊員定期向周邊商戶和過往市民宣傳城市管理法律法規知識，對違反市容市貌的違法違規行為進行勸導，倡導市民理解、支持、參與城市管理工作，共創整潔和諧的市容環境。四是將信息咨詢和監督舉報相結合。市容崗亭作為一個聯系市民的橋梁和紐帶，還起到信息咨詢、傾聽民生、監督管理的作用。市民可以通過市容崗亭對城市管理工作提出意見和建議，城管部門可以借助崗亭提供信息咨詢服務、接受市民的監督批評，并及時反饋信息、及時整改工作。為確保有效發揮崗亭的功能，城管部門還專門制定了值班管理、衛生管理、用語規范等一系列配套規章制度，打造了規范管理、文明執法的新典范和扎根一線、為民服務的新平臺，為全市文明城市創建工作增添新亮點。

按照“人民城市人民管，管好城市為人民”的工作思路，全市開展了人人當城市管理志愿服務活動，市、區城市管理單位成立了人人參與城管志愿服務隊，現在市區志愿總隊有志愿者600多人。城市管理服務志愿者按照城市管理的要求，在規定的時間段和不同時間節點，上路上街參與城市管理，這樣做，一是解決了人力不足的問題，二是市民參與城市管理、了解城市管理，提高了市民參與度和管理意識，鋪下了一張無型的宣傳網絡，形成了一張有型的服務網絡，對城市管理起到了潛移默化的發酵作用和裂變效應，推動了市民參與城市管理精細化。

許斌局長在結束采訪時說：多年來，宣城市城管執法局堅持為民導向，走精細長效管理之路。從單純的管理向服務轉變、從封閉向開放轉變、從簡單粗獷向精細規范轉變的過程中，實現了矛盾最小化，沖突“歸零”化，滿意度最大化，效益最優化，真正踐行了“人民城管為人民，管好城市為人民”的城管工作宗旨。

宣城市區沿街商戶市容“三色”管理服務圖示

1.此圖示以該市城南大隊轄區2014-2017年沿街商戶市容“三色”管理服務為例，總商戶1429戶，采集時間為每年4月20日。

2.紅色：經常違反市容管理規定的沿街商戶。黃色：偶爾違反市容管理規定具有反復性的沿街商戶。藍色：支持市容管理并規范經營的沿街商戶。

3.2014年，該大隊轄區紅色管理服務對象259戶，黃色管理服務對象451戶，藍色管理服務對象719戶，“三色”管理服務對象占總數量百分比分別為18%、32%、50%； 2015年，紅色管理服務對象180戶，黃色管理服務對象269戶，藍色管理服務對象980戶，“三色”管理服務對象占總數量百分比分別為13%、19%、69%； 2016年，紅色管理服務對象109戶，黃色管理服務對象110戶，藍色管理服務對象1210戶，“三色”管理服務對象占總數量百分比分別為8%、8%、84%； 2017年，紅色管理服務對象14戶，黃色管理服務對象57戶，藍色管理服務對象1358戶，“三色”管理服務對象占總數量百分比分別為1%、4%、95%。

4.“三色”管理圖示清晰地反映了沿街商戶市容市貌的基本情況和管理動態。通過實行721城市管理工作方法實現“轉色降擋”，針對性轉“紅”為“黃”、化“黃”為“藍”，達到減少“紅色”、消化“黃色”、擴大“藍色”的目的，實現市容常態化和精細化管理服務目標。