基于政務(wù)公開視角下的公眾參與城市管理

馬涵之

城市管理涉及領(lǐng)域眾多、頭緒萬(wàn)千。無(wú)論是市政市容、城市秩序、拆除違建、交通緩堵、園林綠化，還是城市運(yùn)行等各項(xiàng)工作，既需要政府恪盡職守、主動(dòng)作為，也需要公眾的支持參與。而公眾參與城市管理的重要條件之一就是能夠及時(shí)準(zhǔn)確地了解城市管理各方面的情況（圖1）。如果公眾不了解政府及相關(guān)部門正在開展哪些工作，或者希望公眾在哪些方面發(fā)揮作用，那么自然也就無(wú)法確定能在哪些環(huán)節(jié)可以參與進(jìn)來(lái)，如此城市管理的成效必將受到影響。換句話說(shuō)，公眾參與城市管理離不開政務(wù)公開作為保障。政務(wù)公開對(duì)于深化城市管理、促進(jìn)共治共享具有極其重要的作用，也只有大力推進(jìn)城市管理各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)環(huán)節(jié)的公開，才能打消公眾疑慮，贏得公眾支持，進(jìn)而促進(jìn)公眾參與。因此，研究城市管理領(lǐng)域的公眾參與問(wèn)題，政務(wù)公開理應(yīng)是題中之義。

一、深化政務(wù)公開對(duì)促進(jìn)公眾參與城市管理的重要意義

（一）解決信息不對(duì)稱

政府掌握著大量的信息，公眾迫切地想要了解，這種信息不對(duì)稱狀態(tài)在城市管理領(lǐng)域反映得比較明顯，公眾的評(píng)判也最為熱烈。如果政府信息不透明、權(quán)力運(yùn)行不公開，公眾對(duì)政府及其部門就會(huì)產(chǎn)生極大的不信任感，就會(huì)增加城市管理的難度。加大公眾關(guān)注熱點(diǎn)的回應(yīng)力度，擴(kuò)大城市管理的透明度，強(qiáng)化與公眾的溝通交流，將會(huì)有效地化解公眾疑慮，減少負(fù)面輿論，有利于保障公眾對(duì)城市管理工作的知情權(quán)。須知，及時(shí)公開城市管理領(lǐng)域各類負(fù)面事件的處理結(jié)果不但不會(huì)降低政府的公信力，反而會(huì)有助于增進(jìn)公眾的理解，感受到政府工作的決心，增強(qiáng)對(duì)政府的信任感。

（二）提升城市管理效率

城市管理事物龐雜，事實(shí)表明，單純依靠政府很難管理到位。特別是面對(duì)現(xiàn)代化的大城市管理，要求政府必須以更加開放的心態(tài)，將一部分權(quán)力下放，積極發(fā)揮公眾等多元主體的作用。以慢行系統(tǒng)建設(shè)為例，上海市統(tǒng)計(jì)局社情民意調(diào)查中心統(tǒng)計(jì)得出的一項(xiàng)結(jié)論表明：50%以上的市民認(rèn)為在地鐵站、大賣場(chǎng)等周邊應(yīng)當(dāng)加大自行車停放點(diǎn)，近60%的青少年會(huì)著重考慮自行車出行的便利性[1]。上海市制定了慢行交通系統(tǒng)規(guī)劃，并對(duì)這項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行了解讀。在政府的引導(dǎo)下，多元主體積極參與到慢行系統(tǒng)建設(shè)工作中，形成了諸如摩拜單車等社會(huì)力量參與城市管理的良好態(tài)勢(shì)。

（三）降低管理成本

當(dāng)前，隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的不斷加快，城市的規(guī)模不斷擴(kuò)大，管理運(yùn)行成本越來(lái)越大，其增長(zhǎng)速度要遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)增速[2]。以北京市為例，2016年度僅城市運(yùn)轉(zhuǎn)一項(xiàng)就投入了245.1億元[3]。城市管理領(lǐng)域的重大決策、重要政策如果得不到公眾的支持參與，推進(jìn)落實(shí)層面將會(huì)遇到很大阻力，無(wú)形中增加了管理成本。而通過(guò)政務(wù)公開，能夠促進(jìn)公眾參與城市管理。比如，第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)居住周邊的違法建設(shè)，積極向政府部門舉報(bào)，減少建成后因強(qiáng)拆而產(chǎn)生的資金投入，起到“止損”的作用。而更為重要的是，公眾通過(guò)參與城市管理提高了主人翁意識(shí)，提高了整個(gè)城市的文明度。

（四）助推城市管理體制改革

城市管理體制改革是全面深化改革的重要組成部分，是治理“城市病”的重要抓手，黨中央國(guó)務(wù)院提出了具體的要求。加快理順體制機(jī)制、促進(jìn)綜合執(zhí)法、理順“條塊”關(guān)系、減少職能交叉等工作是各級(jí)政府工作的重要內(nèi)容。改革將對(duì)當(dāng)前的利益格局作出重大調(diào)整。而穩(wěn)定干部隊(duì)伍、激發(fā)改革活力、贏得公眾支持，都需要將體制改革的思路、方法、舉措、步驟和成效講清楚，圍繞改革的難點(diǎn)、干部職工關(guān)注的熱點(diǎn)主動(dòng)發(fā)聲，主動(dòng)作為。強(qiáng)化政務(wù)公開，公開公平公正地推進(jìn)體制機(jī)制改革，有利于協(xié)調(diào)發(fā)改、市政、城管、園林、環(huán)衛(wèi)等部門的關(guān)系，贏得公眾支持，減少改革阻力，促進(jìn)改革成效的落實(shí)。

（五）促進(jìn)勤政廉潔

沒(méi)有政務(wù)公開就談不上行政監(jiān)督。通過(guò)加大政務(wù)公開力度，曬出權(quán)力清單，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，使城市管理領(lǐng)域的權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，從而強(qiáng)化對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督，從源頭上預(yù)防和治理腐敗。在公眾的參與和監(jiān)督下，城市管理的問(wèn)題得以糾偏，作風(fēng)建設(shè)也將進(jìn)一步深化，從而贏得公眾的滿意。

二、當(dāng)前政務(wù)公開方面存在的問(wèn)題

（一）公眾對(duì)城市管理信息的需求得不到滿足

雖然《政府信息公開條例》、《〈關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見〉實(shí)施細(xì)則》，以及相關(guān)的規(guī)章制度，對(duì)城市管理領(lǐng)域的信息公開進(jìn)行了規(guī)范，但是總體上講，有些部門對(duì)此仍重視不夠，滿足于上級(jí)要求什么就公開什么，擔(dān)心公眾了解太多而給本部門的工作帶來(lái)麻煩，甚或擔(dān)心公眾提出批評(píng)意見；還有的部門在對(duì)待政務(wù)公開的問(wèn)題上避重就輕，局限于公開機(jī)構(gòu)職能、機(jī)構(gòu)設(shè)置、業(yè)務(wù)動(dòng)態(tài)、辦事程序等方面。而對(duì)于公眾關(guān)心的重要決策、重要會(huì)議、權(quán)力運(yùn)行、重大項(xiàng)目進(jìn)展等內(nèi)容不能做到及時(shí)準(zhǔn)確地公開；對(duì)公眾關(guān)注的問(wèn)題認(rèn)識(shí)不清或者刻意回避，不能滿足公眾關(guān)注政務(wù)公開方面一些熱點(diǎn)、難點(diǎn)信息的迫切需求。

（二）公眾參與城市管理的渠道還不夠暢通

中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見》明確提出要擴(kuò)大公眾參與、促進(jìn)政民互動(dòng)。目前，城市管理網(wǎng)站服務(wù)公眾的意識(shí)和能力仍然不足。盡管部分城市的管理部門通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)、微信或APP客戶端開通了互動(dòng)渠道，但是大多數(shù)基層城市管理部門與公眾的互動(dòng)還比較少。公眾通過(guò)網(wǎng)上咨詢、網(wǎng)上投訴舉報(bào)的途徑還不夠暢通，沒(méi)有最大限度地發(fā)揮網(wǎng)站作為城市管理政務(wù)公開主渠道的作用。

（三）公眾很難參與到事前事中的監(jiān)督之中

城市管理領(lǐng)域的重大項(xiàng)目工程、重要決策進(jìn)展過(guò)程中的動(dòng)態(tài)更新不夠及時(shí)，影響了政務(wù)公開的實(shí)效。對(duì)于公眾關(guān)注的重點(diǎn)事項(xiàng)的預(yù)公開力度不夠，沒(méi)有及時(shí)公開決策草案、改革草案等內(nèi)容，導(dǎo)致公眾被動(dòng)接受。尤其是對(duì)權(quán)力的運(yùn)行，因?yàn)檫^(guò)程公開不足，導(dǎo)致公眾對(duì)不作為、慢作為、亂作為等現(xiàn)象無(wú)從監(jiān)督。

（四）高質(zhì)量的城市管理信息數(shù)據(jù)資源獲取不足

城市管理領(lǐng)域部門眾多，市政、園林、環(huán)衛(wèi)、城管、環(huán)保、交通等部門掌握著大量的信息數(shù)據(jù)資源。但是由于部門利益，部門之間、上下級(jí)之間的數(shù)據(jù)還不夠暢通，形成了一個(gè)個(gè)“數(shù)據(jù)孤島”，一方面導(dǎo)致部門重復(fù)工作量加大，一方面公眾能夠接觸到的數(shù)據(jù)又很有限。而對(duì)已公開的數(shù)據(jù)因?yàn)榭趶讲煌譄o(wú)所適從，導(dǎo)致不能有效地利用數(shù)據(jù)，造成資源浪費(fèi)。

（五）公眾對(duì)信息獲取的便利性還不夠滿意

部分城市的管理部門沒(méi)有建立網(wǎng)站，其原因有些是因?yàn)閲?guó)務(wù)院對(duì)網(wǎng)站內(nèi)容建設(shè)考核而一關(guān)了之。一些地級(jí)市的城市管理網(wǎng)站開設(shè)不齊全，線下辦事大廳或本單位的信息公開點(diǎn)成為政務(wù)公開的主要渠道，局限于上墻公開等方式，傳播范圍大打折扣。特別是民生領(lǐng)域的網(wǎng)站，公眾的滿意度很不高。對(duì)于建有網(wǎng)站的部門，相關(guān)欄目更新不及時(shí)，空白或者“僵尸”欄目現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。有些單純滿足于政府網(wǎng)站進(jìn)行公開，忽視了微信、微博或APP客戶端這種公眾喜聞樂(lè)見的形式，跟不上時(shí)代發(fā)展，沒(méi)有把握公眾的脈搏。

三、政務(wù)公開相關(guān)舉措

（一）深化政務(wù)公開的標(biāo)準(zhǔn)和范圍

一是要在城市管理領(lǐng)域繼續(xù)擴(kuò)大公開范圍，要從原有的職能職責(zé)、辦事服務(wù)等領(lǐng)域，擴(kuò)展到公開城市管理的決策、執(zhí)行、結(jié)果等重點(diǎn)領(lǐng)域，不僅要公開重大項(xiàng)目、改革成果，更要公開貫穿全過(guò)程。要推進(jìn)預(yù)公開制度，對(duì)重要事項(xiàng)要在決策之前通過(guò)網(wǎng)站、媒體等形式公開決策草案，積極推進(jìn)會(huì)議公開，促進(jìn)公眾有序參與到?jīng)Q策之中。二是要制定城市管理公開標(biāo)準(zhǔn)，比如參照北京市政務(wù)公開三級(jí)清單方式，制定《城市管理領(lǐng)域政務(wù)公開指南》，進(jìn)一步明確公開的依據(jù)、事項(xiàng)、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)現(xiàn)、載體和時(shí)限等內(nèi)容，確保公開便于執(zhí)行操作，防止流于形式。三是推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行公開，重點(diǎn)要曬出權(quán)力清單、責(zé)任清單，確保城市管理領(lǐng)域的權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行（圖2）。

（二）強(qiáng)化與公眾互動(dòng)，積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切

要通過(guò)官方網(wǎng)站、熱線電話或APP客戶端等多種形式，積極搭建與公眾的交流互動(dòng)平臺(tái)，認(rèn)真聽取公眾對(duì)城市管理工作的意見建議，及時(shí)回應(yīng)公眾關(guān)切。對(duì)于熱點(diǎn)輿情，要建立輿情搜集處置回應(yīng)機(jī)制，主動(dòng)發(fā)聲，防止醞釀形成公眾事件，造成管理工作被動(dòng)。應(yīng)當(dāng)注意的是，對(duì)于城市管理中的一些痼疾頑癥，除要及時(shí)互動(dòng)外，還應(yīng)強(qiáng)化問(wèn)題的流轉(zhuǎn)機(jī)制和部門間的協(xié)調(diào)機(jī)制，落實(shí)首問(wèn)負(fù)責(zé)制和信訪代理制，加大督辦落實(shí)力度。

（三）加大新聞發(fā)布與政策解讀力度

建立完善的新聞發(fā)布制度，設(shè)立新聞發(fā)言人，通過(guò)新聞發(fā)布會(huì)、通氣會(huì)等形式，形成定期發(fā)布機(jī)制。對(duì)于重要決策、重大改革、重要會(huì)議、重大舉措等事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)多種形式加大解讀力度，贏得公眾的理解和支持。

（四）完善“互聯(lián)網(wǎng)+城市管理”政務(wù)服務(wù)體系

創(chuàng)新“互聯(lián)網(wǎng)+城市管理”，打通服務(wù)公眾的最后環(huán)節(jié)，通過(guò)運(yùn)用科技信息化手段，優(yōu)化城市管理領(lǐng)域行政許可、審批、服務(wù)辦理窗口，統(tǒng)籌考慮移至互聯(lián)網(wǎng)，擴(kuò)大政務(wù)公開范圍，杜絕權(quán)力尋租。對(duì)城市管理的各個(gè)事（部）件，比如占道經(jīng)營(yíng)、暴露垃圾、道路破損、綠地臟亂、違法建設(shè)、安全隱患等，通過(guò)大數(shù)據(jù)管理和數(shù)字化手段創(chuàng)造條件，積極引導(dǎo)公眾參與其中。結(jié)合社會(huì)信用體系建設(shè)，加大城市管理許可處罰事項(xiàng)“雙公示”數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)力度，將許可、處罰信息曬到網(wǎng)上，形成公眾監(jiān)督的有力抓手。

（五）加大公開載體的建設(shè)力度

大數(shù)據(jù)時(shí)代，新興的微博、微信、APP客戶端等將日益成為城市管理部門提升治理能力的重要平臺(tái)。城市管理工作借助互聯(lián)網(wǎng)這個(gè)有利載體將顯著提升管理效率、服務(wù)效果，進(jìn)一步發(fā)揮服務(wù)公眾的積極作用。尤其一個(gè)良好的APP客戶端，可以隨時(shí)隨地提供政務(wù)服務(wù)，激發(fā)公眾參與城市管理的熱情，對(duì)電話咨詢、現(xiàn)場(chǎng)辦事具有一定的分流效果，有利于提高政府部門的辦事效率[4]。此外，要完善現(xiàn)有載體平臺(tái)，通過(guò)官方網(wǎng)站、信息公開欄、政務(wù)大廳、政務(wù)開放日等渠道，加大公開力度。

參考文獻(xiàn)

[1] 張黎. 2015年上海城市慢行交通系統(tǒng)建設(shè)市民意愿調(diào)查報(bào)告[J]. 統(tǒng)計(jì)科學(xué)與實(shí)踐，2015（11）：46-48.

[2] 李紹飛. 北京城市運(yùn)行成本初探[J]. 瞭望，2014（20）：12-13.

[3]《關(guān)于北京市2016年預(yù)算執(zhí)行情況和2017年預(yù)算的報(bào)告》，詳見http：//caizheng.beijing.gov.cn/library/134/123/128/556442/142761/index.html

[4] 陳紅玉.移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)在城市管理中的運(yùn)用探索[J]. 青年記者，2014（32）：72-73.

（責(zé)任編輯：李靜敏）