公共危機預防績效審計評價指標體系設計探析

田博遠　楊繼飛

摘要：基于國外公共危機管理審計的實踐，我國亟待開展事故災難預防績效審計。本文在明確事故災難預防績效審計經濟性、效率性、效果性及生態性審計目標基礎上，從企業安全生產責任方對安全生產的認知情況、安全生產專項資金支出情況等兩個方面設計績效評價指標體系，以期對事故災難預防工作進行總體評價。

關鍵詞：事故災難預防；績效審計；審計目標；評價指標體系

0.引言

人類社會的發展過程就是不斷應對自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等各種公共危機事件挑戰的過程，頻發的公共危機事件給經濟社會帶來巨大損失。在各種公共危機事件發生之前，各國政府機關及國際組織開展了大量的公共危機預防績效審計，如地震預防績效審計（加拿大審計署，1997）、禽流感、極端海洋污染和危險化學品應急預防系統功能評估（愛沙尼亞國家審計署，2007）、城市災難預防工作績效審計（洛杉磯城市控制辦公室，2008）等。

我國政府審計機關對公共危機事件也采取了積極的應對措施。在汶川地震中，我國審計機關整合全國的審計力量開展全過程跟蹤審計，及時發現和糾正了援助款物管理各環節中存在的問題。但是，我國的公共危機管理審計僅針對危機發生后的援助款物開展財務收支審計，在審計時間上屬于事后審計，在審計類型上屬于財務審計，鮮有開展事前績效審計的實例。全國人大常委會2014年8月31日表決通過了新《安全生產法》，新法確立了“安全第一、預防為主、綜合治理的安全生產工作“十二字方針”，其中的“預防為主”要求把安全生產工作的重心放在預防上，強化隱患排查治理，“打非治違”，從源頭上控制、預防和減少生產安全事故。因此，如何借鑒他國經驗，貫徹風險管理和績效觀念，盡快開展事故災難預防績效審計，即在審計時間上開展事前審計，在審計類型上開展績效審計，對于充分發揮政府在應對公共危機中的作用具有重要意義。因此，本文在界定事故災難預防績效審計目標的基礎上，設計預防績效審計評價指標體系，為開展事故災難預防績效審計奠定基礎。

1.事故災難預防績效審計的目標

績效審計的核心為“3E”審計，即經濟性、效率性和效果性，近些年，生態性和公平性在加拿大、英國、澳大利亞等國家的審計實踐中逐漸被推行，由此形成“5E”審計。結合事故災難預防績效審計內容多、范圍廣、系統性強的特征，績效審計目標包括經濟性、效率性、效果性和生態性四個方面。對于企事業單位而言，防范事故災難的發生主要體現在安全生產管理方面。因此，以經濟性、效率性、效果性和生態性為審計目標，從企業安全生產責任方對安全生產的認知情況、安全生產專項資金支出情況等兩個方面設計績效評價指標體系。

2.績效評價指標體系設計

2.1績效評價指標體系設計依據

事故災難預防績效審計評價指標制定依據種類繁多、專業性強，而且分布比較分散，缺乏系統性。按照制度規范的層級關系，制定依據主要包括：（1）法律層面，包括由全國人大常委會頒布的《中華人民共和國安全生產法》、《中華人民共和國突發事件應對法》等；（2）行政法規層面，包括由國務院頒布的《國務院關于進一步加強安全生產工作的決定》、《國家突發公共事件總體應急預案》、《國家安全生產事故災難應急預案》、《國務院安委會辦公室關于進一步加強安全生產應急預案管理工作的通知》等；（3）部門規章層面，包括由國家安全生產監督管理總局頒布的《企業安全生產應急管理九條規定》、《企業安全生產風險公告六條規定》、《生產安全事故應急處置評估暫行辦法》、《國家安全監管總局關于進一步加強安全生產應急平臺體系建設的意見》等。

2.2績效評價指標體系設計原則

設置事故災難預防績效審計的績效評價指標體系，需要遵從以下原則：（1）相關性。指標體系需要與績效評價目標相聯系，從經濟性、效率性、效果性、生態性四個方面評價事故災難預防工作的績效；（2）可操作性。指標體系將定量指標與定性指標相結合，要求便于操作、易于度量。定量指標易于取得，在缺乏數據的情況下可以采用調查數據取代；定性指標可以根據語義差別分析法加以判斷；（3）獨立性。指標體系需要按照其層級關系細分，彼此之間互相獨立，既不存在包含關系，也不互相重疊；（4）全面性。指標體系應盡可能全面地代表績效評價的內容，避免重大遺漏。

2.3績效評價指標體系

目前學術界并未建立事故災難預防績效審計評價指標體系，這不但影響了審計人員的工作效率，也影響了審計效果。本文依據績效評價指標設計原則，從企業安全生產責任方對安全生產的認知情況、安全生產專項資金支出情況兩個方面設計2個一級指標，然后再依次設計5個二級指標和13個三級指標。這些指標既有定性評價指標，又有定量分析指標，各評價指標相互獨立、相互制約，形成完整的評價指標體系。

（一）企業安全生產責任方對安全生產的認知情況

安全是企業生存和發展的根本，需要提高企業安全生產責任方對安全生產各項制度的認知程度，普及安全生產法律法規和安全知識，提升安全生產責任意識、事故防范意識和自我保護意識。企業安全生產責任方對安全生產的認知情況建立的二級指標包括：（1）安全生產監管部門對安全生產的認知情況；（2）企業管理層和員工對安全生產的認知情況。在第一個二級指標下面需要設置三級指標包括：①安全生產監管部門對安全生產法規及政策的認知情況；②安全生產監管部門對安全生產重要性的認知情況。在第二個二級指標下面需要設置的三級指標包括：①企業管理層和員工對安全生產法規及政策的認知情況；②企業管理層和員工對安全生產重要性的認知情況。

（二）安全生產專項資金支出情況

為進一步規范和加強安全生產專項資金使用管理，促進各行各業開展安全生產工作，引導社會資金加大對安全設施的投資，各省、自治區、直轄市政府設立了安全生產專項資金，由地方政府財政局、安監局負責安全生產資金的管理工作。安全生產專項資金重點用于地方安全生產綜合監管項目、地方安全生產隱患整治、重大危險源監控項目、安全生產技術改造項目、安全生產信息平臺建設、安全生產的宣教等方面。安全生產專項資金支出情況建立的二級指標包括：①安全生產專項資金落實情況；②安全生產專項資金使用情況；③安全生產專項資金財務管理情況。在第一個二級指標下設置三級指標包括：①資金到位率=實際撥付資金/計劃投入資金；②配套資金到位率=實際到位配套資金/計劃配套投入資金；③財政投入乘數=財政投入后帶動其他資金投入金額/財政投入；④金額資金到位及時性：專項資金是否按照項目進度及時到位；在第二個二級指標下設置三級指標包括：①資金使用率=實際使用金額/實際撥付金額；②資金購置安全設施利用率=實際在用安全設施固定資產/購入安全設施固定資產；③資金使用的合規性：是否符合預算要求以及專款專用。在第三個二級指標下設置三級指標包括：①專項資金財務管理制度的健全性：是否有項目資金管理辦法，包括重大支出是否經過評估論證、資金的撥付是否有完整規范的審批程序和手續；②專項資金財務管理制度的有效性：項目資金管理辦法是否得到有效執行。

綜上所述，在明確事故災難預防績效審計的經濟性、效率性、效果性和生態性審計目標基礎上，從企業安全生產責任方對安全生產的認知情況、安全生產專項資金支出情況兩個方面設計評價指標體系，以期對事故災難預防工作進行總體評價，為事故災難預防績效審計的實務工作提供理論參考。