當前偵查監督中存在的問題及對策研究

李逸強　許軍望

摘 要：偵查監督是憲法和法律賦予檢察機關的一項重要職能，是檢察機關與公安機關在訴訟活動中分工負責、互相制約、互相配合的具體體現。隨著以審判為中心的訴訟制度改革不斷推進，檢察機關加大偵查監督工作力度，加強對偵查活動監督，取得了一定成效。但在實踐中偵查監督也存在諸如立法不完善、監督措施不到位、監督力度不夠等問題，嚴重影響和制約了偵查監督職能的發揮。

關鍵詞：偵查活動 偵查監督 制度完善

司法實踐中，如何對公安機關實施有效監督一直是困擾偵查監督工作的難題，監督意識薄弱、監督手段單一、有關制度乏力等問題普遍存在，導致重辦案輕監督、重配合輕制約傾向突出，監督效果不明顯。結合實際工作，筆者對當前檢察機關在偵查監督中存在的問題及原因進行了探析，找準監督制約偵查權的著力點，探索進一步加強對偵查活動有效監督的措施。

一、現有偵查監督中存在的主要問題

（一）對偵查活動的監督存在空白

檢察機關對該立案而不立案的案件進行監督，而沒有將不該立案而立案的案件納入監督范圍。這使檢察機關立案監督除了啟動公安機關自行偵查程序外沒有強制約束力，在公安機關仍不予糾正的情況下，檢察機關只能尋助于上級檢察機關與公安機關協商。同時，除逮捕和指定居所監視居住外，公安機關大量的強制性措施不在監督范圍之內，其他強制措施和帶有強制性的偵查措施，如拘留、取保候審、監視居住及涉案財產的搜查、查封、扣押、凍結，涉及隱私的監聽、監視、通緝等有關被執行人重大利益的行為和措施，幾乎全部由偵查部門自行批準、執行，檢察機關對此完全沒有涉足監督的空間，難以對偵查行為形成全面制約。此外，盡管目前已探索實施適時介入制度，但由于缺少制度性保障，在操作中具有隨意性和不確定性，無法滿足充分了解偵查活動情況的需要。

（二）對偵查活動的監督存在滯后性

對公安機關移送的提請批捕的案件，檢察機關一般通過審查案卷材料的方式來進行監督。但是偵查人員的違法行為是很難在案卷中直接反映出來的。在偵查程序方面，是否進行偵查，是否終結偵查以及偵查的具體實施程序處分權都由公安機關自行決定并執行，檢察機關對公安機關過分積極或消極的偵查程序行為難以同步監督。我國沒有建立強制偵查措施的司法審查制度，除逮捕是事前授予外，其他絕大部分偵查監督方式都采用事后監督，缺乏事前、事中的監督，即使事后經檢察機關監督，對違法偵查活動予以糾正，其損害也已經造成，難以挽回影響。

（三）對偵查活動監督信息來源少

“知情權是監督活動開展的前提和保障，知情權的獲得有利于檢察機關對偵查活動同步監督，及時發現、糾正偵查中的違法行為。”[1]在實踐中，偵查監督線索大部分來源于公安機關報送的案卷材料，對公安機關偵查活動的介入、了解情況十分有限，很難掌握公安機關提請逮捕案件之外的案件信息，難以全面獲取立撤案不當、以罰代刑、適用強制措施以及強制性偵查措施違法等監督線索，以致影響監督效果。同時，偵查權具有秘密封閉性特征和追求效率的要求，這使公安機關不愿主動接受監督。此外，法律上也并未明確要求公安機關采取偵查措施時應向檢察機關告知、備案或報請批準，導致檢察機關獲取偵查監督線索來源單一，渠道較窄，難以全面、及時、有效進行監督和制約。

（四）偵查活動監督有關制度沒有完全落實

在偵查訊問立法層面盡管取得了較大進步，確立了非法證據排除規則，建立了偵查訊問同步錄音錄像制度，規范了訊問場所，但訊問活動仍然沒有擺脫秘密封閉、難于監督的狀況。目前除了可能判處無期徒刑、死刑的案件或者其他重大犯罪案件這“三類”案件應當進行同步錄音錄像外，其他案件的訊問活動仍然在公安機關主導的完全封閉的訊問環境下進行。即使進行了同步錄音錄像，錄制不全程、不同步、選擇性錄制、“先審后錄”等現象也不乏出現，使錄音錄像功能大打折扣。檢察機關對偵查訊問的監督仍停留在審查逮捕時審查訊問筆錄等監督上，既難于發現訊問違法問題，也難于收集非法訊問證據，導致對非法訊問指控證明困難。此外，非法證據排除規則還存在較多認知爭議，調查核實非法證據的難度較大，如對凍、餓、曬、烤、疲勞審訊等違法手段、非法證據與瑕疵證據的界限等如何認定。這些都影響著對偵查活動的監督。

（五）辯護權行使未得到充分保障

除檢察機關對偵查活動監督之外，當事人一方訴訟權利監督是刑事訴訟中另一個重要的偵查監督渠道。《刑事訴訟法》修改后雖然增加了“不得強迫自證其罪”原則，但基本上僅具有宣誓性意義，并未對此制定自白自愿等保障制度。又如犯罪嫌疑人的知悉權和獲得有效辯護權大多是通過律師的有效辯護進行保障的，而律師在偵查階段介入有限，導致上述權利在偵查階段難以實現。再如犯罪嫌疑人的訴訟程序參與權與公安機關合比例適用強制偵查措施權力應當通過對強制性偵查措施的司法審查予以落實，但我國目前司法審查范圍過窄，導致上述權利落實困難。由于尚未建立訊問律師在場制度，偵查中聽取律師意見非常有限，辯護律師幾乎被排除在訊問活動之外，難有發揮辯護職能的空間。

二、偵查監督存在問題的原因分析

（一）司法辦案理念未得到有效轉變

目前公安機關對待犯罪嫌疑人的態度，仍是以懲治打擊為主，人權保障的觀念沒有扎根思想深處。在強調依法從重、從快打擊刑事犯罪的“嚴打”期間，偵查人員很容易只注重打擊犯罪的效率，缺少自覺接受監督的理念，忽視對犯罪嫌疑人權利的保障，對于其他部門的監督有排斥心理。同時，檢察機關不同程度地存在“重打擊、輕保護”、“重配合、輕制約”、“重辦案、輕監督”的價值導向，主動監督意識不強，尤其是在審查逮捕程序之后，從個案來講，其任務基本完成，主觀上存在不愿監督、怕得罪人的思想，且審查逮捕后對偵查活動的監督也缺少法律依據，更加劇了這種心理的存在。

（二）現行法律規定存在一定漏洞和不足

我國法律將公安機關大量的強制措施和強行性偵查行為排除在監督范圍之外。在采取強制措施方面，除逮捕之外的拘傳、拘留、取保候審、監視居住等，都由公安機關自己決定并執行。公安機關采取的強行性偵查行為如搜查人身、住所，扣押文件、物品或郵件，查詢和凍結存款，進行電話或其他方式的竊聽，對犯罪嫌疑人的通緝等，也全部由公安機關決定和執行，而不受其他外部機構審查和授權，也缺少相應的事后審查救濟機制。這使得公安機關的權力在沒有外部監督的情況下無限制地擴張，以至于實踐中違法偵查的現象屢禁不止。同時，法律雖然對該立案而不立案的案件進行監督，但是沒有將不該立案而立案的案件納入監督范圍并作出明確規定，盡管《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》對立案監督進行了彌補，但立案監督立法結構性的缺失，導致監督漏洞。

（三）偵查監督手段缺乏強制性導致監督無力

對偵查活動監督缺乏權威性的強制措施，監督活動就容易走樣。根據偵查行為的特點，雖然不需要對每種偵查行為都進行事前授權，但對于強制程度高的強制性偵查行為由事后審查變為事前審批是必要的，這也符合對偵查措施監督的比例原則。目前檢察機關除了逮捕措施外，其他偵查監督方式主要有提出糾正違法意見、發出糾正違法通知書、立案監督等。由于缺乏剛性的監督和糾正違法手段，導致監督立案后立而不偵、偵而不結，提出糾正違法后糾而不改、屢糾屢犯的現象不可避免發生，造成客觀上難以對偵查權形成有效制約。

（四）未建立暢通有效捕訴銜接機制

檢察機關內部實行捕訴分離，對于強化內部監督制約、提高辦案質量，具有積極的意義。但實踐中，檢察機關偵查監督部門和公訴部門還未能建立暢通有效的銜接機制，兩部門之間還存在信息溝通不及時、不全面，對法律適用理解和掌握的標準不一等現象，導致在偵查監督中缺乏溝通交流機制，沒有形成監督合力，影響了監督的效果和效率。同時，受自身角色定位的限制，檢察機關偵查監督部門與審判機關接觸的不夠直接，聯系不夠緊密，由此對于案件可能是一捕了之，對之后公訴、庭審等關心不夠，對法庭質證、辯論、證據采信、非法證據認定、判處刑罰等均缺乏研究，尤其是對逮捕的條件研究不夠深入，導致捕后判處較輕刑罰存在不少甚至出現捕后不訴現象。

三、加強偵查監督對策和建議

（一）要轉變偵查監督觀念

“應轉變偵查中心主義的觀念，轉變對偵查結論過度輕信的辦案態度，將角色定位為法律的守護人”。[2]要尊重和保障人權，著力強化重程序、重證據、重監督制約的法治觀念，努力改變“重打擊、輕保護”、“重配合、輕制約”、“重辦案、輕監督”的傾向，堅持做到懲治犯罪與保障人權并重、實體公正與程序公正并重、全面客觀收集審查證據與堅決依法排除非法證據并重、司法公正與司法效率并重，不斷提升證據審查、分析和判斷能力，不斷提升法律適用和政策運用能力，不斷提升發現和糾正違法的能力，依法履行審查逮捕、立案監督、偵查活動監督等職責。

（二）要完善偵查監督有關立法

“強制措施監督是程序正義價值實現的必要手段。”[3]針對目前偵查監督立法的缺陷，在刑事立法上要確立檢察機關在偵查監督中的具體職權。要確立檢察機關對公安機關刑事案件的知悉權，即公安機關受理案件開始就須向檢察機關報送材料備案，使檢察機關完全掌握刑事案件發生情況；要確立檢察機關對公安機關偵查的參與權，即規定檢察機關認為有必要的，隨時可以參與公安機關偵查活動；要明確檢察機關的建議權，即檢察機關可以對公安機關的偵查方向、偵查手段、收集和固定證據提出建議和意見，公安機關應采納；要確立檢察機關對公安機關的偵查監督處分權，即要賦予檢察機關《糾正違法通知書》、《檢察建議書》法律強制力；要明確逮捕措施變更審查權，凡是經檢察機關批準逮捕的案件只有經檢察機關審查同意后才能變更強制措施。同時，還要完善關于刑事立案監督的法律規定，強化對監督對象不履行職責或者不積極履行職責的進一步監督措施。

（三）要嚴格貫徹證據裁判原則

全面貫徹證據裁判規則是以審判為中心訴訟制度改革的必然要求。按照全面貫徹證據裁判規則的要求，要嚴格依法收集、固定、保存、審查和運用證據。應堅持“有證據證明有犯罪事實”的證據標準，要進行精細化審查，做到排除合理懷疑，未達到證據標準的就不能批準逮捕。要加強對非法證據的調查和排除，與公安機關就非法證據的難點認定、證明等溝通，消除分歧并達成共識，推進刑事訴訟證明標準統一化。要從案件的偵查源頭開始，就對偵查取證有效性和合法性進行監督，尤其是捕后也要進行事后的跟蹤監督，確保偵查取證的質效。

（四）要確立偵查監督訴前主導地位

“偵查監督處于刑事訴訟的上游，又是承上啟下的關鍵環節，在規制偵查權上責任重大，需要發揮其在程序初期的監督、引導、過濾和把關作用。”[4]要變被動為主動，充分發揮主觀能動性，著力在引導偵查方面發揮主導作用。要出臺相關細則，明確提前介入的方式、時間節點、介入案件的范圍和程序，使適時介入偵查制度更具可操作性。在提前介入活動中，不僅要注重與公安機關的配合，而且要通過參與討論、訊問、勘查等活動，現場監督公安機關的偵查活動，注意審查案件事實與證據，及時與公安機關溝通、協調，指明取證重點，糾正偵查活動中的違法、違規行為，現場告知犯罪嫌疑人的相關權利，維護嫌疑人的合法權益。

（五）要增強審查逮捕的司法性

“偵查監督是對偵查行為從外部予以監督，因此，更應該注重對偵查程序的進行是否合法加以監督”。[5]要構建偵查監督部門居中，公安機關和犯罪嫌疑人居于兩方的三角形訴訟結構。“逮捕必要性是逮捕條件中最為關鍵的一個條件，在逮捕措施中的應用尤其是貫徹形勢政策中具有不可忽視、不可替代的作用”[6]，以實現審查逮捕程序的中立，確保批捕決定的公正性。此外，積極探索建立審查逮捕聽證制度。對疑難案件審查逮捕時，邀請人民監督員、人大代表等參與公開聽證，充分發表意見，加強對案件的監督。

（六）要加強對偵查活動重點監督

要建立看守所內偵查訊問制度。訊問場所對訊問過程合法性的影響很大，公安機關控制下的訊問活動秘密封閉，引誘、威脅甚至刑訊逼供不乏存在，因此，要將看守所視為偵查訊問的法定地點，并將非法定特殊情況的看守所外訊問作為偵查違法行為，所獲證據不具備證據效力。要完善訊問過程同步錄音錄像制度。要對“三類”案件以外的其他刑事案件偵查全部實現同步錄音錄像，并著重解決同步錄音錄像在實踐中出現的不同步、不清晰，審后再錄等現象。此外，可以建立訊問律師在場制度。在訊問場所，安排律師通過偵查訊問指揮室監督訊問情況，進一步加強對偵查訊問的監督。

（七）要建立案件信息共享機制

公安機關在整個偵查階段的刑事報案、發案、控告、自首、立案、破案、撤案、偵查經過等信息平臺應與檢察機關共享，這是強化立案監督和偵查監督的基本要求。要對公安機關提供的信息提出明確范圍，如公安機關需提供刑事案件的受理、立案、撤案、另案處理等情況及相關綜合數據。要明確信息共享的方式，如信息通報、信息查詢、聯席會議。

（八）要加強與公訴部門和審判機關溝通銜接

要建立疑難案件會審制度，對于爭議大、重大復雜的批捕案件，偵監部門要邀請公訴部門參與批捕案件討論，由公訴部門站在審查起訴案件證據要求角度，對需要補充的證據及偵查方向提出建議，降低捕后不訴風險。要建立聯席會議制度，定期召開業務工作會議，邀請公訴部門、法院有關人員，分析、通報、反饋有關案件信息，不斷統一細化司法標準，著力提升案件辦理質量，增強偵查監督實效。要將偵查監督融入到整個刑事訴訟中去考慮，注重對起訴書、量刑建議書以及法院刑事判決書進行實質的梳理分析，包括最終的事實認定、法律適用、證據采信、非法證據認定、判處刑罰以及釋法說理等，比較分析與審查逮捕階段的異同，更好引導偵查監督工作。

注釋：

[1]王廣軍：《偵查監督機制的考察與思辨》，載《河南社會科學》2010年第6期。

[2]劉慧玲：《以審判為中心訴訟制度改革對偵查監督工作的影響》，載《人民檢察》2016年22期。

[3]吳高慶：《論強制措施的檢察監督》，載《刑事訴訟監督的機遇與挑戰》，法律出版社2012年版，第244頁。

[4]黃河、趙學武：《偵查監督的現狀、問題和發展方向》，載《人民檢察》2016年第21期。

[5]何秉群：《訴訟監督模式研究》，載《中國檢察》2015年第24期。

[6]朱孝清、張智輝：《檢察學》，中國檢察出版社2010年版，第370頁。