淺析PPP模式民間“遇冷”及其對策研究

王箏

摘要：十八屆三中全會以來，各部委政策頻發，民間資本參與PPP項目的積極性并沒有想象中的高，其中主要存在：投資資金大、運營周期長，風險大；項目實施過程中存在社會信用問題；民間資本無法與國有企業平等競爭；投資回報機制不健全等問題。為了讓PPP模武在民間“回暖”，應健全法律法規，建立公平和平等的競爭機制和合理有效的投資回報機制，建立獨立的管理機構或部門，讓PPP模式能在我國更快更好的發展。

關鍵詞：PPP模式；民間資本；投資環境

1.PPP的內涵及發展現狀

1.1PPP的概述

PPP（Public-Private Partnership）模式最先由英國提出，目前世界范圍內還沒有一致公認的定義，在我國一般理解為政府和社會資本合作。國辦發[2015]42號文中指出，政府和社會資本合作模式是政府采取競爭性方式擇優選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，明確責權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。政府和社會資本合作模式有利于充分發揮市場機制作用，提升公共服務的供給質量和效率，實現公共利益最大化。

PPP模式有三個特征：伙伴關系、利益共享、風險分擔，即合作雙方具有平等的地位，公共部門和私營部門共同分享利潤，并各自承擔一定的風險。

PPP項目根據運營模式可分為：外包類，特許經營類和私有化類。目前我國特許經營類的PPP項目占大多數，此類項目由私人提供部分或全部投資，在合同規定的時間內，由政府授權給社會資本經營，在建設運營中與公共部門共同分擔項目風險、共享項目收益，合同結束項目的使用權或所有權移交給公共部門。

1.2PPP的發展現狀

十八屆三中全會以來，各部委政策頻發，2014年至2016年國家一共發布了86個與PPP相關的文件，這代表著PPP模式正在步入正軌，也反映了國家想推行PPP模式的迫切愿望。

PPP模式也的確發展迅速，三年多時間內，財政部PPP入庫項目已經到達10610項，總投資金額超過12萬億。其中2015年項目數量增長最快，但2016年1月后項目數量增長明顯呈下降趨勢，且根據數據顯示，政府推出的PPP項目簽約落地率僅約為21.7%。而且其中存在一個不容忽視的現象，那就是國有企業的中標率高于民間資本，國有企業的投資總額明顯大于民間資本，國有企業的投資總額幾乎是民間資本的3倍，并且民間資本投資的PPP項目大多集中在投資規模相對較小的項目。可以看出目前在PPP模式下，國企顯然是PPP項目的主力軍，民間資本參與PPP項目相對較少，參與的積極性并沒有想象中的高，甚至還有下降的趨勢。可以稱得上是火熱的PPP項目在民間“遇冷”了。

2.民間“遇冷”原因分析

2.1投資資金大、運營周期長，風險大

PPP項目一般為公益性項目，投資額度普遍較高，平均投資金額超過10億元，這令很多民間資本力所不及，難以參與，或者望而生畏。這也是民間資本投資的PPP項目大多集中在投資規模相對較小的項目的原因之一。以基礎設施建設為主的公益性項目，收益回報慢，合作周期普遍較長，其中30年左右的項目不在少數。運營周期長，其中的不確定因素增多了，項目進行的過程中可能還涉及到市場變化、政府換屆等復雜的問題，項目風險難以把控，民營資本自然會有所顧慮，所以保持謹慎的觀望態度，投資期望就會降低。

2.2項目實施過程中存在社會信用問題

PPP項目的合作是在一個充滿不確定的動態環境中進行的，民間資本的合理利益有時得不到保障，有的地方政府以政府換屆、財政困難等理由，違反合同，不履行其義務，違背其承諾，導致民間資本虧損。且現在的爭議解決機制和退出機制都不成熟，民間資本很難維護自身的合法權益，處于明顯劣勢。這種現象帶來了消極的影響，讓民間資本除了需要考慮項目本身的風險外，還需考慮政府失信的風險，導致民間資本的參與積極性降低。

PPP的參與雙方不僅是合作關系，也是競爭關系，各方都會希望承擔更小的風險，獲取更大的利益，民間資本在這種競爭關系中時常處于弱勢。在為了減輕政府財政壓力的背景下，有的政府只是想PPP模式當作新的融資工具，制定新政策幾乎不考慮民間資本的利益，隨意變更政策。例如，在福建泉州刺桐大橋PPP項目中，民營企業與政府簽訂的合同沒有對該大橋的收費及車流量等問題做出詳細規定，隨著泉州城市建設的發展，先后建成七條免費通行的大橋而對刺桐大橋的車流量造成嚴重分流，刺桐大橋的通行費收入銳減，最后致使項目虧損。

2.3民間資本與國有企業的不平等競爭

一些地方政府對民間資本存在偏見，對國有企業有明顯的偏好，對于優質項目，優先考慮國企。在項目招標時，設置不合理的門檻，將民間資本擋在門外，民間資本無法與國有企業平等競爭。民間資本還需要承擔更高的成本，PPP項目的運行需要融資，民間資本的融資渠道比國有企業更窄，且金融機構對民間資本的貸款十分謹慎，審核極為嚴格，其更愿意向大型國企提供資金支持，所以民間資本的融資成本通常高于國有企業，這導致相對于國有企業而言，民間資本參與PPP項目所能獲得的利潤下降，打擊了民間資本參與PPP的積極性。

民間資本參與PPP項目缺乏公平的競爭環境，所以國有企業對民營企業產生了“擠占效應”，導致PPP項目在民間“遇冷”。

3.對策建議

3.1健全法律法規，提供法律保障

十八屆三中全會以來，我國開始大力發展PPP模式，各部委政策頻發，各地方政府也出臺了大量的地方政府規章，但中央與地區之間，地區與地區之間出臺的文件均存在著差異，甚至還存在沖突。PPP項目涉及財政、招投標、融資和公共服務等多方面的工作，也就涉及了多種法律法規，沒有完整的政策體系。我國目前并未出臺國家層次的法律，應盡快健全法律法規，出臺針對PPP的專門規定，形成相關部門、地方政府統一執行的標準，為民間資本提供法律保障，保障合作各方的權益，對雙方形成約束，確保合作各方按照合同履行義務。

3.2建立公平和平等的競爭機制和合理有效的投資回報機制

提高項目信息公開透明度，減少信息不對稱，推動社會資本間的公平競爭，營造民間資本與國有企業平等競爭的投資環境。加大優質項目向民間資本的開放力度，減少民間資本在融資方面的成本，激發民間資本參與的積極性。

3.3設立獨立的管理機構或部門

設立一個國家高度的管理機構或部門，統一管理全國的PPP項目，防止各部門權力職責重疊，發生多頭管理的現象。該機構可以集管理、監管、評估、信息公開為一體，規范全國范圍內的PPP項目。因為PPP項目一般為公益性項目，最終服務的對象是公眾，所以可以把公眾也視為PPP項目的參與者，公眾也應該具有知情權，應該參與PPP項目的監管。因此該機構可以構建一個信息公開的平臺，向公眾和社會資本提供PPP項目招投標文件、參與競標企業的基本情況等信息，將項目實施的進程信息及時的反饋給公眾，起到規范政府行為，監督項目實施，維護社會公眾利益的作用。確保PPP項目公開透明，為實現社會資本間公平競爭營造良好的環境。