鄭永年：不僅要有地理上的大灣區， 還要有制度上的大灣區

我們現在要建立的大灣區不僅是一個地理上的灣區，還要建立一個制度上的大灣區。歐盟畢竟是由主權國家組成，各國之間利益難以協調，而我們有一個強大的中央政府，大灣區內部相對歐盟其實更有優勢。

朱迅垚 南方周末評論員

2017年3月，李克強總理在《政府工作報告》中明確提出粵港澳大灣區概念以來，“粵港澳大灣區”熱度持續升溫。

6月25日，著名中國問題專家，新加坡國立大學東亞研究所所長，國家高端智庫、華南理工大學公共政策研究院（IPP）學術委員會主席鄭永年接受南方周末記者專訪，深入闡述了他關于粵港澳大灣區的觀察和思考。

南方周末：珠三角是一個多年襲用的中國區域經濟概念，同樣是差不多的地理位置，國家為什么要在這個地區提出一個灣區概念？

鄭永年：珠三角內部一直存在的問題就是行政分割，珠三角包括港澳這些城市各自分頭干、重復建設，城市融合度不高。

由于行政分割，在珠三角地區內部，有時候，不僅僅是“一國兩制”，而是“一國十一制”，每一個城市都有一些自己獨特的制度，不僅珠三角9個內地城市跟港澳之間缺乏有效協調，珠三角9個城市之間也缺乏有效協調。廣東很多年前就開始做“同城化”的努力，在交通、通訊設施等方面已經實現了互聯互通，但還有巨大的改進空間。香港澳門更不用說了，港澳的教育、醫療、金融和社會保障等方面，都和珠三角其他城市沒有實現順利對接，阻礙了珠三角內部的資源合理配置。

今天，廣東和港澳都面臨著經濟發展和轉型升級問題。盡管港澳和珠三角9市各有各的優勢，但由于一些制度壁壘，資源融合的優勢還沒有充分發揮出來。比如，廣州的商貿，深圳的高端科技，香港的優質金融制度和教育科研實力，珠三角腹地的傳統制造業，各個城市在各自領域都已經走在世界前列，但各地的優勢沒有實現高度整合和有效利用。粵港澳大灣區就是要打破這種行政分割，實現資源優勢融合互補，產生化學反應。

南方周末：最近幾年，廣東其實也一直有提環珠江口大灣區、粵港澳合作等概念。

鄭永年：對。廣東很早就意識到了這個問題。之前廣東提的這些政策跟現在的粵港澳大灣區相比，有些內容是重合的。不同的是，粵港澳灣區概念超越了廣東一省，上升到了中央層面。

在世界其他大灣區，企業在經濟乃至社會整合方面扮演巨大角色，但在粵港澳灣區，企業面臨行政分割導致的巨大制約，起不到整合作用。粵港澳大灣區還是需要政府來整合。由于涉及“一國兩制”，以及港澳與廣東三地，靠廣東一省協調肯定會比較吃力。

但粵港澳大灣區提升到中央層面，粵港澳三地資源協調配置的困難就不是無法克服的。粵港澳大灣區現在內部的整合水平遠不及歐盟，例如在勞動力市場、人員流動、關卡管理、科研合作等方面。

我們現在要建立的大灣區不僅是一個地理上的灣區，還要建立一個制度上的大灣區。歐盟畢竟是由主權國家組成，各國之間利益難以協調，而我們有一個強大的中央政府，大灣區內部相對歐盟其實更有優勢。

南方周末：目前阻礙大灣區資源整合配置的主要因素是什么？

鄭永年：原因很多，總的還是意識問題。比如與港澳的資源整合，一方面“一國”的意識還要繼續加強，一旦涉及具體利益問題，內地、香港和澳門三地可能糾纏不清，誰也不讓利，一點小問題可以糾纏多年而無法及時解決。另一方面，“兩制”優勢還要更充分地利用，不能各搞各的，造成重復建設和巨大的資源浪費。例如香港具有金融、教育和科研資源，澳門具有優質服務業資源，但是這些都沒有和珠三角其他地方整合起來，進行通盤考慮。

廣州和珠海多年來發展教育，尤其是在高等教育方面已投入大量人力物力，但發展效果并不符合預期。廣東為什么不能充分利用香港的教育資源呢？在“一國”構架下，廣東和香港的教育資源整合完全是可以做到的，只是人們沒有這個思想意識。再比如香港的金融制度資源。這個制度在香港已很成熟。這些年，廣東為了照顧香港的發展，本身沒發展金融體系，但廣東也沒充分利用香港這個金融平臺，造成巨大浪費。

南方周末：您認為解決的方法是什么？

鄭永年：要進行體制上的整合創新，不只停留在經濟層面，還要考慮社會層面的整合創新，尤其是珠三角與港澳在社會經濟上的體制融合。我提出一個“單邊開放”的理念。我們之間跟港澳進行合作時，強調雙邊開放，你給我開放一個領域，我也給你開放一個對等的領域。這種開放還是囿于“一國兩制”考慮。但實際上，我們完全可以單邊開放，廣東能不能先向港澳開放，比如勞務市場、房地產市場，再比如能不能在社保政策、醫療政策上先向港澳開放。我國改革開放早期就一直是單邊開放。因為單邊開放，才有異質的東西進來，才能實現資源之間的化學反應。

南方周末：現在關于粵港澳大灣區的三大城市廣州、香港、深圳的討論很多，尤其是所謂哪個是核心城市的討論。

鄭永年：哪個是龍頭，哪個是核心，這些提法太局限了。粵港澳大灣區內11個城市，其實每個城市都有每個城市的比較優勢，關鍵是如何進行資源的配置。我們應該關注的是各大城市有沒有在整合過程中結構升級，不應該過分看重誰是核心。開放的本質是流動，經濟要素只要動起來，經濟就會變活，大家都會獲得好處。

南方周末：粵港澳大灣區是中國明確提出建設的第一個灣區，為什么放在粵港澳，而不是其他地方？

鄭永年：國內其他地方缺少異質性。粵港澳的區位優勢不僅包括經濟總量、人口總量這些優勢，還包括它的文化、社會、制度優勢。中國要構建一個國際平臺，其他地方都不存在可能性，只有在珠三角，因為它毗鄰港澳。大灣區的概念不能只是看經濟，也要關注社會、法制，而社會法制最終也將促進經濟的發展，這是一個互補的關系。

我們要構建的灣區是要吸引國際的資本，要在新一輪的國際競爭中勝出，這些都是其他區域所不具備的。

南方周末：今年是香港回歸20周年，粵港澳大灣區對香港未來有什么影響？

鄭永年：粵港澳大灣區是推進香港發展的新思路。近年來，香港少數人開始搞“認同”政治，甚至港獨運動。因此，大灣區建設不僅僅是要追求可持續的經濟發展，也追求粵港澳地區的進一步整合和國家的統一，加快社會經濟的整合，通過社會經濟方法實現國家的真正統一。大灣區就是在充分發揮“兩制”優勢的基礎之上的“一國”建設。客觀地說，在很長一段時間里，“一國”建設不夠。

南方周末：廣東在粵港澳灣區建設中將扮演什么角色，承擔什么樣的責任？

鄭永年：廣東在中國經濟版圖中一直是排頭兵、先鋒隊。現在中國大力推進經濟的轉型升級，國家希望把珠三角作為突破口，因此提出建設粵港澳大灣區。大灣區能不能做好，還是要靠地方。粵港澳大灣區應該是以廣東為中心的，但這是一個國家級項目，而不僅僅是一個廣東項目。廣東需要承擔起更大的責任，這不僅是一個經濟概念，而且是體制創新、區域整合這個層面的概念。

南方周末：粵港澳灣區與世界三大灣區之首紐約灣區有哪些區別和優勢？

鄭永年：無論從哪個角度來看，港珠澳大灣區相對于紐約的優勢都是顯然的，現實和發展前景都優于紐約。但港珠澳大灣區這些龐大的數據能否轉化成生產力呢？能否在勞動生產力方面超于紐約呢？紐約的優勢在于它是一個單一城市，企業是紐約灣區的主體。港珠澳大灣區有11個城市，這些城市的基礎設施都很好。問題在于政府是大灣區的主體、行政分割仍然嚴重、企業無力承擔灣區整合的責任。因此，港珠澳大灣區建設不僅僅經濟發展，更重要的是體制改革和建設，通過體制變化來促進整合，謀取發展。