當(dāng)前PPP模式在運(yùn)營(yíng)中存在的問題及對(duì)策

張軍　王瑞

摘要：我國(guó)正處于城市化進(jìn)程的關(guān)鍵階段，巨額的資金需求，需要私營(yíng)企業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)。本文分析了我國(guó)PPP項(xiàng)目在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過程中存在的問題，并提出了完善法律法規(guī)，加快人才建設(shè)，強(qiáng)化契約精神的對(duì)策和建議。

關(guān)鍵詞：DPP模式；契約精神；風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

PPP模式是由英國(guó)政府于上個(gè)世紀(jì)80年代首創(chuàng)的，它是指由政府與私營(yíng)企業(yè)合作，通過特許經(jīng)營(yíng)的方式，授權(quán)私營(yíng)企業(yè)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)公共基礎(chǔ)設(shè)施的一種公私合營(yíng)的經(jīng)濟(jì)模式。目前，我國(guó)在城市化進(jìn)程中資金需求巨大，這就為私營(yíng)企業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)提供了契機(jī)。例如，2014年財(cái)政部出臺(tái)的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》，國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)的《政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》，2015年財(cái)政部出臺(tái)的《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》等。根據(jù)財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作（PPP）中心發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2016年3月末，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)入庫(kù)項(xiàng)目7721個(gè)，總投資87802.47億元。但是相對(duì)英國(guó)，我國(guó)運(yùn)用PPP模式尚處于初級(jí)階段，相關(guān)法律和制度還很不完善，私營(yíng)資本參與PPP項(xiàng)目的積極性不高。因此，如何完善相關(guān)法律和制度，有效地化解民營(yíng)資本投資公共基礎(chǔ)設(shè)施的法律風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，是亟待研究和解決的問題。

1.PPP模式在我國(guó)應(yīng)用的必要性分析

上世紀(jì)80年代，西方世界出現(xiàn)了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)衰退，西方國(guó)家政府面臨著巨大的債務(wù)壓力。就英國(guó)而言，政府為了減輕經(jīng)濟(jì)衰退而產(chǎn)生的財(cái)政支出壓力，開始引入私人資本向社會(huì)提供公務(wù)服務(wù)的PPP模式。在我國(guó)由于城鎮(zhèn)化進(jìn)度的加快，公共基礎(chǔ)設(shè)施供給不足的矛盾越來越突出，政府承擔(dān)公共支出后所出現(xiàn)的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越來越大，巨大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺為PPP模式在我國(guó)的廣泛應(yīng)用提供了良好的發(fā)展機(jī)會(huì)。

據(jù)國(guó)家有關(guān)部門披露的數(shù)據(jù)信息顯示，在2008年的時(shí)候，我國(guó)固定資產(chǎn)的投資總額還是約為182915億元，而到了2013年的就已經(jīng)上升到了約有491613億元，此間國(guó)家的預(yù)算內(nèi)資金也從7955億元上升到了22305億元。由此可見，由于各地區(qū)大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需要的資金額度十分巨大，因而也給各地政府造成了巨大的財(cái)政壓力。并且中央政府這期間還出臺(tái)了一系列限制土地出售、限制預(yù)算支出的政策，這就使得地方政府的融資更是雪上加霜，難上加難。因此，引入私營(yíng)資本的PPP模式是解決政府融資問題的重要方式。

2.PPP模式在我國(guó)應(yīng)用存在的問題

2.1契約精神欠缺

城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資資金量大、投資利潤(rùn)較低、投資回報(bào)周期長(zhǎng)，項(xiàng)目投資的大部分或全部回報(bào)靠的是政府財(cái)政支付，對(duì)政府信用要求較高，要求地方政府在整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)周期中遵守契約。然而長(zhǎng)期以來，社會(huì)資本在與政府部門的合作關(guān)系中，政府部門一直處于絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的地位，不希望與私營(yíng)資本平等相處，不愿意遵守契約，不尊重私人資本的經(jīng)營(yíng)權(quán)利，尤其是地方政府領(lǐng)導(dǎo)人更換后，對(duì)債務(wù)的推諉現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，損害了政府的信譽(yù)，降低了私營(yíng)資本參與PPP模式的信心。

2.2專業(yè)人才缺乏

PPP不同于一般的特許經(jīng)營(yíng)，交易結(jié)構(gòu)非常復(fù)雜，單一技能的從業(yè)者是不完全適應(yīng)PPP這一經(jīng)營(yíng)模式的。PPP從業(yè)人員，不論是從事咨詢服務(wù)、項(xiàng)目投資、工程管理，還是作為政府的管理人員，都要有很高的專業(yè)素養(yǎng)，需要有財(cái)務(wù)、法律、商務(wù)、金融和工程管理等方面的專業(yè)知識(shí)，并且要對(duì)PPP的整個(gè)流程有深刻的理解和經(jīng)驗(yàn)。目前，掌握有項(xiàng)目管理、工程技術(shù)、運(yùn)營(yíng)管理、金融、法律、財(cái)務(wù)管理等方面知識(shí)的單一型人才并不缺乏，急需的是集成了各方面知識(shí)的復(fù)合型人才。PPP人才缺乏主要體現(xiàn)在以下兩方面：

（一）是PPP專業(yè)人才數(shù)量不足。最近幾年國(guó)內(nèi)PPP市場(chǎng)發(fā)展迅速，推出的項(xiàng)目數(shù)量、規(guī)模都顯著增加，而整個(gè)市場(chǎng)上具備相應(yīng)PPP知識(shí)和有項(xiàng)目實(shí)操經(jīng)驗(yàn)的合格從業(yè)人員相對(duì)缺乏，項(xiàng)目需求與人才供給不匹配，致使一些比較好的項(xiàng)目無法落地，有些已經(jīng)落地的項(xiàng)目也會(huì)由于缺乏合格的咨詢?nèi)藛T的指導(dǎo)，操作不規(guī)范，為以后的運(yùn)營(yíng)埋下比較大的隱患。

（二）是PPP人才供給結(jié)構(gòu)不合理。由于PPP項(xiàng)目涉及的領(lǐng)域較多，要求從業(yè)人員必須具有復(fù)合型的知識(shí)結(jié)構(gòu)。例如，目前PPP項(xiàng)目落地中一個(gè)重要因素是融資難，而融資難的一個(gè)重要原因是復(fù)合型PPP人才的缺乏。既具備金融知識(shí)，同時(shí)又具備PPP項(xiàng)目實(shí)操經(jīng)驗(yàn)，并能將二者融會(huì)貫通，將各種金融產(chǎn)品和PPP項(xiàng)目有效鏈接的人才數(shù)量不足，在很大程度上影響了各類型金融機(jī)構(gòu)介入PPP項(xiàng)目的程度和深度。

2.3風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制缺失

PPP項(xiàng)目投資大、投資利潤(rùn)較低、投資回報(bào)周期長(zhǎng)，因此PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)比較大。如政策法規(guī)及法律的頻繁調(diào)整和變動(dòng)，會(huì)影響項(xiàng)目的收益，收益具有不確定性。所以，PPP項(xiàng)目能否成功運(yùn)作的關(guān)鍵因素之一是風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)、管理和合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。PPP模式雖然能夠解決政府資金不足的瓶頸，對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行優(yōu)化配置，但是如果分擔(dān)機(jī)制安排不當(dāng)，會(huì)給整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)帶來巨大的隱患，甚至?xí)＜百Y金的投資效益和政府的形象信譽(yù)。

3.對(duì)PPP模式的對(duì)策和建議

3.1強(qiáng)化政府部門的契約意識(shí)

缺少契約意識(shí)，特別是政府部門缺少契約意識(shí)，是影響社會(huì)資本參加PPP項(xiàng)目的重要原因。這就要求建立約束機(jī)制，明確規(guī)定政府部門在PPP項(xiàng)目動(dòng)作過程中的權(quán)利和義務(wù)，并建立違約責(zé)任追究機(jī)制，將政府部門的違約情況納入政府部門的年度工作績(jī)效考核。同時(shí)政府部門定期對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)展情況向社會(huì)公眾報(bào)告，由社會(huì)公眾對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。

3.2制定風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制涉及風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，以及如何將風(fēng)險(xiǎn)在項(xiàng)目的各方之間合理進(jìn)行分配兩個(gè)層面。合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方式是PPP項(xiàng)目關(guān)鍵要素之一，合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不僅能減少項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率，減少風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后造成的損失，降低風(fēng)險(xiǎn)管理的成本，而且可以使項(xiàng)目各參與方各盡其責(zé)，努力控制管理自己的風(fēng)險(xiǎn)。建立PPP項(xiàng)目合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，需要遵循以下兩條原則，一是能力原則，二是一致性原則。

（一）根據(jù)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力分配風(fēng)險(xiǎn)

所謂根據(jù)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力分配風(fēng)險(xiǎn)是指，PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)分配給對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)最有控制能力的一方。例如，公共部門有能力影響法律、政策和各項(xiàng)規(guī)定，也更容易去識(shí)別這些風(fēng)險(xiǎn)，因此，政府部門應(yīng)當(dāng)主動(dòng)承擔(dān)此類風(fēng)險(xiǎn)；而市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該由私人部門承擔(dān)，因?yàn)樗饺瞬块T相比于公共部門，更具有市場(chǎng)效率；而對(duì)于自然災(zāi)害等不可抗力風(fēng)險(xiǎn)，公私雙方都不具有控制力，雙方應(yīng)該共同承擔(dān)。

（二）收益與風(fēng)險(xiǎn)的一致性原則

當(dāng)一個(gè)參與方有承擔(dān)某項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)損失的義務(wù)時(shí)，也應(yīng)該有權(quán)利享受承擔(dān)該風(fēng)險(xiǎn)所獲得的回報(bào)，而且該參與方所獲得的收益應(yīng)該與分擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)相匹配。如果承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)帶來的成本超過了收益，參與方是不可能主動(dòng)承擔(dān)該項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)的；若風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)加給某參與方，該方又成功地處理了風(fēng)險(xiǎn)，則應(yīng)該獲得相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)回報(bào)。只有參與各方都從風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)中受益，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)才能達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)，PPP項(xiàng)目才能順利進(jìn)行下去。

3.3加快專業(yè)人才的培養(yǎng)

由于PPP項(xiàng)目的運(yùn)作比較復(fù)雜，涉及到招標(biāo)、談判、融資、管理等方面，專業(yè)性極強(qiáng)，要求從業(yè)人員具有法律、金融、財(cái)務(wù)等復(fù)合知識(shí)。沒有合格的專業(yè)咨詢服務(wù)，PPP項(xiàng)目落地的質(zhì)量就有可能存在更多的潛在風(fēng)險(xiǎn)，直接影響PPP項(xiàng)目的質(zhì)量。所以，PPP項(xiàng)目要加強(qiáng)復(fù)合型人才的培養(yǎng)，而且要?jiǎng)?chuàng)新人才培養(yǎng)模式。例如，PPP項(xiàng)目咨詢機(jī)構(gòu)可以與高校合作，出資設(shè)立“高校畢業(yè)論文PPP引導(dǎo)計(jì)劃”，引導(dǎo)和鼓勵(lì)高校學(xué)生以基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目為主題撰寫畢業(yè)論文，從而使高校學(xué)生的知識(shí)結(jié)構(gòu)直接與PPP項(xiàng)目進(jìn)行對(duì)接。