產業導向目錄對產業結構優化的作用分析

李漢宗

摘 要：為加快轉變經濟發展方式，推動產業結構調整和優化升級，完善和發展現代產業體系，我國于2005年建立產業導向目錄，2011年和2013年又分別進行了兩次調整完善。產業導向目錄的構建，明確了鼓勵、限制、禁止發展的產業方向，著力發展具有國際競爭力和高附加值的產業，重點布局新興產業和現代服務業，有利于促進產業結構優化和調整升級，逐步形成以高端化、集群化、集約化和生態化為特征，以高新技術為核心、先進制造為基礎、現代服務業為延伸配套的梯次型產業體系，提高核心競爭力。

關鍵詞：產業結構 產業導向 目錄調整 限制

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2017）07（c）-132-03

當前，世界經濟在深度調整中曲折復蘇，新一輪科技革命蓄勢待發，以信息技術為核心的新技術得到廣泛采用，引領產業結構向技術、知識、服務密集的方向升級；以放松管制、強化競爭、要素流動自由化為特征的制度創新，擴大了產業發展和全球轉移的空間；可持續發展理念深入人心，對產業結構調整提出更高的社會責任要求。

傳統產業產能過剩已經成為我國經濟運行中突出矛盾和諸多問題的內在原因。近年來，我國政府高度重視解決產能過剩問題，對供給絕對過剩和結構性過剩的傳統產業采取不同的政策措施。針對于供給絕對過剩的傳統行業加大淘汰力度，2013年國務院出臺《國務院關于化解過剩產能矛盾的指導意見》，明確提出重點治理鋼鐵、水泥、玻璃、電解鋁等傳統行業。對于供給結構性過剩的傳統行業，需要加快產業升級，挖掘有效需求。

在全球產業結構深刻調整的大背景下，及時構建完善產業導向目錄，是順應科技發展和產業變革趨勢的必然要求，對于鞏固發展優勢、轉變發展方式、搶占未來發展制高點具有重要的戰略意義。

1 國外產業結構調整的做法

基于引領未來和提升國家競爭力的重大意義，主要國家將產業變革提升到國家戰略高度，發展重點聚焦于信息技術、生物技術、新能源、新材料等成長潛力大、綜合效益好的產業領域，制定了明確的發展規劃與目標，并出臺相關政策措施，加速產業變革。

1.1 美國

美國于2009年和2011年兩度發布《國家創新戰略》，核心理念是構筑創新的金字塔，催化國家優先領域突破；推行研發稅收抵扣政策，改革知識產權制度，激勵企業家創新，構筑開放競爭市場，以促進市場導向的創新；培育具備21世紀知識和技能的人才，加強并擴大在基礎研究上的領先地位，創建領先的物質基礎設施，發展先進的信息技術生態系統，以構筑美國創新的基石。

2015年10月，美國國家經濟委員會與科技政策辦公室聯合發布《國家創新戰略2015》報告，繼2011年之后，再次對美國國家經濟委員會與科技政策辦公室在2009年聯合發布的《美國創新戰略》進行了更新。新戰略將通過繼續投資于美國的創新基礎、刺激私營部門創新、鼓勵個人創新三大創新要素，推動創造高質量就業及持久的經濟增長、刺激國家優先領域取得突破、為人民提供創新型政府三大戰略計劃來促進美國創新經濟發展。新戰略著重刺激精準醫學、神經科學、醫療保健、先進車輛、智慧城市、清潔能源、教育技術、空間技術及高性能計算技術等國家優先領域取得突破。

1.2 歐盟

歐盟于2014年啟動了新的科研框架計劃——“地平線2020”。根據該計劃，歐盟進一步加大科研投入力度，更強調基礎科學的研究；在人類面臨的共同挑戰方面，“地平線2020”涉及應對氣候變化、“綠色”交通、可再生能源、食品安全、老齡化等領域；在產業應用技術方面，涵蓋信息技術、新材料技術、生物技術和空間技術等領域的研發。

英國于2014年12月發布了新的《科學與創新增長規劃》，提出繼續支持大數據和高能效計算、衛星和空間技術的商業應用、機器人和自動化系統、合成生物學、再生醫學、農業科技、先進材料與納米技術、能源及其存儲8大戰略性科技和產業領域的科技創新，保證國家的經濟增長目標。

德國聯邦內閣于2014年9月通過了新的《高技術戰略》，旨在通過將好的創意迅速轉化為具體創新來加強德國的增長與繁榮，保持德國在全球科技和經濟競爭中的領先地位。該戰略將技術創新與社會需求相結合，將創新概念擴展到社會創新，并以此為基礎確定了包括數字經濟與社會、可持續經濟和能源、創新工作環境、健康生活、智能交通以及公民安全6個優先重點領域。

法國于2015年3月發布國家科研戰略《法國—歐洲2020》，確定了應對10大社會挑戰的優先科研方向，提出5大主題行動計劃，旨在保障法國世界一流科研大國的地位，應對法國當前面臨的科學、技術、環境與社會挑戰。10大優先科研方向：資源節約與應對環境變化，清潔、安全與高效能源，工業振興，生命健康，食品安全與應對人口挑戰，可持續交通與城市體系，建設信息與通訊社會，創新型、適應型和諧社會，歐洲空間開發，以及保障公民安全。5大主題行動計劃涉及大數據、氣候變化和地球觀測、系統生物學、生命健康、人類行為學等研究方向。

1.3 日本

為強化日本的國際競爭力并實現可持續發展，日本實施特色發展戰略，積極創造新的價值，以率先引領變革時代。2013年日本啟動了“顛覆性技術研究計劃”，主要研究主題涉及資源利用、能源節約，信息社會、居住環境和應對自然災害等方面。該計劃對日本經濟社會產生重大影響，對創新活動的組織模式帶來重要變革。

2016年1月，日本內閣發布了“第五期科技基本計劃”（2016年～2020年），明確指出要實現領先世界的“超智能社會”，即深入推進ICT發展，實現生產、流通、銷售、交通、健康、醫療、金融、公共服務等廣泛領域的產業結構變革，引發人們工作方式與生活方式的變化；加強對網絡空間中信息流通、處理、儲備的相關技術的積累和創新，創造具備新價值的核心優勢基礎技術，包括機器人技術、傳感器技術、納米技術、測量技術等。同時，“第五期科技基本計劃”還指出了需要率先解決的經濟社會問題，包括能源保障、糧食安全、先進醫療、海洋科學和航空航天等領域。

1.4 韓國

2013年12月，韓國發布“第六次產業技術創新計劃（2014——2018）”，今后5年將為該計劃投資17.8萬億韓元（約1010億元人民幣）。該計劃提出了擺脫現有模仿發達國家的模式，在創意產業、材料零部件產業、系統產業、能源產業實施13個大型交叉研究項目。2014年4月，韓國通過了“國家重點科學技術戰略路線圖”，描繪了未來10年以下5大領域共30項技術的發展藍圖：（1）以信息技術為基礎的新興產業領域：包括信息安全、大數據、下一代半導體、智能汽車等8項技術；（2）未來成長動力領域：包括生物能源、醫療設備、服務機器人、高附加值船舶、下一代能源儲存設備、下一代材料等7項技術；（3）環境領域：包括減少溫室氣體排放、環境綜合監測與管理、污染控制與治理、智能生態建筑、廢物利用等6項技術；（4）健康與長壽領域：包括定制型新藥開發、干細胞、遠程醫療保健服務等5項技術；（5）社會保障領域：包括遺傳應用技術、自然災害監測、預測與應對技術等4項技術。

1.5 其他國家

俄羅斯、巴西、印度等新興經濟體采取重點趕超戰略，立足本國優勢和特殊資源稟賦，力圖在新興產業競爭中搶占一席之地。2015年10月，俄羅斯出臺未來20年國家技術發展規劃，即國家技術發展規劃及實施路線圖，遴選了未來20～25年具有市場發展潛力的9個主導產業，包括航空運輸、汽車運輸、海洋運輸、能源、金融、食品、醫療、神經網絡、安全等，并選擇了未來20年俄羅斯將優先發展的相關技術群。

2014年1月，巴西工業開發署發布領域技術議程研究報告，報告分析了巴西未來15年的8大優先領域，即油氣、航天、信息通信技術、化工、綜合衛生產業、汽車、資本貨物、可再生能源，以及這些領域中有望促進生產力提高的關鍵技術。在對8大優先領域研究的基礎上提出，信息通信技術領域有74項技術、可再生化學品領域有85項新興技術與上述8大優先領域發展密切關聯。

2016年1月印度召開第103屆“印度科學大會”，提出了發展清潔能源技術，解決城市規劃問題（如建設生態環境、保護文化遺產、解決交通擁堵），發展建筑節能、廢物廢水的管理與回收、都市農業與生態、清潔城市空氣等，保護和開發海洋，深化河流研究和推動生態恢復，充分開發傳統知識，應對農業資源、生命健康領域的挑戰。

2 我國構建產業導向目錄的歷程

當前和今后一個時期，全球科技和產業變革孕育新突破，新技術、新產品、新模式、新業態不斷涌現，產業分工和利益格局正在深度調整；我國經濟發展進入新常態，經濟發展方式由規模速度型轉向質量效率型集約增長，發展動力從要素投入轉向創新驅動。面對國際產業技術新趨勢及國內經濟發展新常態，我國圍繞結構深度調整、振興實體經濟，通過構建產業導向目錄，不斷推進供給側結構性改革，培育壯大新興產業，重點發展先進制造業，加快發展現代服務業，改造提升傳統產業，推動產業結構加速向中高端邁進。

產業結構調整指導目錄是政府引導產業結構調整和轉型升級的基礎性、指導性、規范性文件，是國家或地區產業政策的具體體現，并根據經濟社會發展階段特征的變化、發展理念的演化、發展目標和方式的調整進行適時修訂。目前，國家制定出臺了多種類型的產業導向目錄，如《產業結構調整指導目錄》《外商投資產業指導目錄》《西部地區鼓勵類產業目錄》《中西部地區外商投資優勢產業目錄》等，在宏觀上對全國各類型產業進行控制和引導。許多省、市級政府部門根據國家產業導向目錄，結合自身產業發展實際，制定出臺了各具特色的地方性產業導向目錄，如《珠江三角洲地區產業結構調整優化和產業導向目錄》《廣東省主體功能區產業發展指導目錄》《北京市新增產業的禁止和限制目錄》《湖南省產業園區主導產業指導目錄》《山東省海洋產業發展指導目錄》《深圳市產業結構調整優化和產業導向目錄》等。

自2005年我國建立產業導向目錄以來，于2011年和2013年又分別進行了兩次修訂。

2.1 產業結構調整指導目錄（2005年本）

隨著我國經濟體制的轉型，為推進經濟結構調整，國務院于1989年頒發了《關于當前產業政策要點的決定》，并在文件后附有一份《當前產業發展序列目錄》，這是我國首次制定的產業目錄。隨著我國加入世貿組織，產業發展進入高速發展期，根據產業結構調整的需要，2005年，國務院出臺《促進產業結構調整暫行規定》，同時《產業結構調整指導目錄（2005年本）》成為指導我國產業結構調整的重要規范性文件，并作為有關優惠政策的制定依據。本版目錄是我國國家層面的首個產業結構調整指導目錄，將產業結構分為鼓勵類、限制類、淘汰類3大類型，而且成為了我國各級政府產業導向目錄的基本分類標準。

2.2 產業結構調整指導目錄（2011年本）

為加快轉變經濟發展方式，推動產業結構調整和優化升級，完善和發展現代產業體系，2011年國家發改委會同國務院有關部門對《產業結構調整指導目錄（2005年本）》進行了修訂，形成了《產業結構調整指導目錄（2011年本）》。

本版產業結構調整指導目錄是對上版產業結構調整指導目錄的繼承和發展，既維持了2005年分類不變，仍分為鼓勵類、限制類和淘汰類，同時又與時俱進，在以下5個方面作出新突破：一是更加強調培育發展戰略性新興產業；二是鼓勵服務業的政策內容比重顯著增大；三是有色金屬、鋼鐵、化工等重工業鼓勵類項目大大減少；四是新能源成為政策傾斜的對象；五是節能減排政策更加集中。

2.3 產業結構調整產業導向目錄（2011年本）（2013年修訂）

為更好地適應轉變經濟發展方式的需要，2013年國家發改委會同國務院有關部門對《產業結構調整指導目錄（2011年本）》有關條目進行了調整，形成了《產業結構調整產業導向目錄（2011年本）（2013年修訂）》。

與產業結構調整產業導向目錄（2011年本）相比較， 2013年修訂本指導目錄有以下幾個特點：一是細化條目內容，對條目內容進行了較大程度的細化，具體到產品、規格和技術參數，明確支持發展的重點；二是提高技術要求，對大部分鼓勵類別條目，較大幅度地提高了規格參數的要求，對部分限制類和淘汰類條目，也提高了規格參數要求；三是擴大覆蓋范圍，修訂后的條目，涵蓋了電工、機床、儀器儀表、通用機械、農機、重型機械、石化機械、內燃機、液氣密、模具、軸承、通用零部件、塑料機械、環保機械、印刷機械、食品包裝機械、工程機械、文化辦公、制冷、城市軌道交通，以及鑄造、鍛造等機械工業各個行業，覆蓋更加全面。

從國家產業導向目錄的調整歷程來看，產業導向目錄調整呈現出以下幾點特征。

產業目錄內容不斷細化。從產業目錄的發展趨勢來看，產業目錄條目更細化、更精確、更具有可操作性，模糊性標準和提法相對減少，具體到產品、規格和技術參數量化的指標增多。

產業目錄的針對性不斷加強。根據區域發展和產業升級需要，制定了傾斜性的區域、行業發展目錄，產業導向重點從以產業結構調整為核心轉向產業結構調整與產業布局引導并重。

產業導向性更加明確。隨著產業結構的調整升級，產業目錄的目標導向性越來越清晰明確，戰略性新興產業和現代服務業成為產業目錄關注的主要內容和鼓勵方向。

條目類型基本固定。各級政府制定的產業目錄一般都采用產業發展分類指導政策，條目類型分為鼓勵類、限制類和禁止類，不屬于上述三類且符合有關法律、法規、規劃和政策規定的，為允許發展類，不列入產業目錄。

產業導向標準日益提高。從產業目錄發展趨勢來看，為提高資源節約集約利用水平和產業的發展能級，對產業導向標準和約束指標的重視程度不斷提高，規模參數、用地門檻不斷提升。

3 產業導向目錄對產業結構優化的作用

產業導向目錄是國家宏觀調控的重要方式之一，承載著經濟社會發展的導向性要求，用于引導和約束全社會投資，是政府實施對投資項目管理的重要手段，也是各部門制定和實施財稅、信貸、土地、進出口等政策的重要依據，對區域產業發展起到基礎性引導和控制作用。產業導向目錄的構建，明確了鼓勵、限制、禁止發展的產業方向，著力發展具有國際競爭力和高附加值的產業，重點布局新興產業和現代服務業，有利于促進產業結構優化和調整升級，逐步形成以高端化、集群化、集約化和生態化為特征，以高新技術為核心、先進制造為基礎、現代服務業為延伸配套的梯次型產業體系，提高核心競爭力。產業導向目錄對產業結構優化的作用具體表現在以下幾個方面。

3.1 重塑產業發展新格局

產業導向目錄一般采用產業發展分類指導政策，有利于明確鼓勵、限制、禁止發展的產業方向，促進鼓勵類產業發展壯大和規模聚集，引導限制類產業升級改造和有序退出，防止盲目投資和產能過剩行業低水平重復建設，有效控制禁止類產業發展，淘汰落后生產能力，最終有助于推動形成功能定位清晰、發展導向明確、開發秩序規范、經濟發展與人口資源環境相協調的產業發展格局。產業導向目錄的構建，有利于充分發揮主體功能區的資源配套、區位優勢，加速產業在空間上的布局，逐步形成功能定位清晰、發展導向明確、開發秩序規范的區域空間開發格局，形成產業集群，發揮規模效益，強化區位競爭優勢。

3.2 激勵科技開發創新驅動

產業導向目錄能夠激勵企業創新意識，促使企業積極進行創新研究，增加研發投入，開發和應用新工藝、新技術，淘汰落后技術，促進技術改造升級，提高勞動生產率，增加產業科技含量，加快創新驅動發展，進而推進經濟結構優化升級、提高經濟增長質量，科技含量高、經濟效益好、生態關系和諧的產業在經濟成分中占據主導地位，高附加值的產業成為經濟發展的強大動力，拉動經濟穩定快速增長。

3.3 提高市場資源配置效率

產業導向目錄的構建有利于充分發揮市場的配置作用，提高資源配置效率，引導社會投資和其他資源投向效益高、生態關系和諧的鼓勵發展領域，防止盲目投資和產能過剩行業低水平重復建設，淘汰和禁止落后生產能力，提高效率和投入產出比，促進社會經濟增長。加強資源綜合利用，降低對不可再生資源的依賴度，走新型化發展道路，大力發展循環經濟，加速建設資源節約型、環境友好型社會，實現可持續發展。

3.4 推進綠色低碳循環發展

產業導向目錄通過加強對限制類產業的管理和改造，對嚴重浪費資源、污染環境的落后工藝技術、裝備和產品進行淘汰，有利于從源頭上遏制粗放發展方式，防止高能耗、高水耗、高污染、低效率項目發展，提高資源利用效率，推進生態文明建設。通過鼓勵綠色、低碳、循環、高附加值產業發展，有助于形成低投入高產出、低消耗少排放、能循環可持續的經濟發展模式，提高可持續發展能力，促進經濟發展與人口資源環境相協調，推動區域生態經濟圈建設，推動生態文明建設，加快建成資源節約型、環境友好型社會。

參考文獻

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