基于牧民視角的草原生態(tài)保護(hù)政策實(shí)施效果評價(jià)研究*
——以新疆新源縣為例

也爾那孜·玉山艾力，邵戰(zhàn)林

(新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，烏魯木齊 830052)

·農(nóng)業(yè)生態(tài)·

基于牧民視角的草原生態(tài)保護(hù)政策實(shí)施效果評價(jià)研究*
——以新疆新源縣為例

也爾那孜·玉山艾力，邵戰(zhàn)林※

(新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，烏魯木齊 830052)

[目的]新疆草地生態(tài)的研究極具代表性，以層次分析法評價(jià)新疆新源縣現(xiàn)行草原生態(tài)保護(hù)政策實(shí)施效果，能客觀反映政策的實(shí)施所帶來的影響。[方法]以新疆新源縣為例，根據(jù)具體政策實(shí)施的內(nèi)容結(jié)合草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)的特點(diǎn)，構(gòu)建基于牧民為視角的政策實(shí)施效果評價(jià)指標(biāo)體系，運(yùn)用層次分析法對建立的草原生態(tài)保護(hù)政策指標(biāo)指定權(quán)值，通過對新源縣牧區(qū)的牧民進(jìn)行調(diào)研并梳理數(shù)據(jù)和分析，客觀的綜合評價(jià)該地區(qū)草原生態(tài)保護(hù)政策的實(shí)施效果。[結(jié)果]生態(tài)獎補(bǔ)政策實(shí)施效果評價(jià)指數(shù)為0.6130，處于第4等級，說明該政策實(shí)施效果良好； 草原改良工程實(shí)施效果為0.5843，處于第3等級，說明政策實(shí)施效果一般； 兩大政策綜合評價(jià)指數(shù)為0.5655，處于第3等級，說明牧民對該地區(qū)的政策實(shí)施效果整體滿意度為一般。需要當(dāng)?shù)卣晟粕鷳B(tài)保護(hù)政策的實(shí)施方法、改善和加大牧區(qū)生產(chǎn)條件和扶持力度、并有效解決牧民生計(jì)與草原生態(tài)保護(hù)過程中的矛盾，只有改善牧區(qū)生態(tài)和社會條件才能取得牧民對該政策的支持，促進(jìn)草原生態(tài)與畜牧業(yè)良性發(fā)展。[結(jié)論]從牧民角度出發(fā)進(jìn)行評價(jià)較為客觀，該評價(jià)方法公正地評價(jià)了新源縣草原生態(tài)保護(hù)政策的實(shí)施效果； 運(yùn)用層次分析法對新源縣草原生態(tài)保護(hù)政策政的實(shí)施效果進(jìn)行評價(jià)是可行的。

草原生態(tài)保護(hù)政策 層次分析法 實(shí)施效果評價(jià) 牧民行為

0 引言

草原生態(tài)環(huán)境為牧民提供了空間、資源和生態(tài)服務(wù)，是社會存在和畜牧業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)[1-2]。但是在全球氣候變暖趨勢下，降雨量減少等自然原因以及牧區(qū)人口增加，草地超載過牧等人為因素的影響下，各地區(qū)草原生態(tài)環(huán)境存在不斷惡化的趨勢； 再加上盲目墾殖以及農(nóng)業(yè)用水增加引起的水文變化、全球變暖的干旱化效應(yīng)使得傳統(tǒng)的草地畜牧業(yè)已經(jīng)難以持續(xù)[3]，導(dǎo)致了草原生態(tài)資源和生態(tài)價(jià)值受到不同程度的破壞； 草原退化、沙化、濕地面積萎縮、水土流失嚴(yán)重、生物多樣性銳減等因素直接影響到了牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和牧民的生活水平，針對以上問題國家近年來普遍制定政策并實(shí)施了一系列草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)項(xiàng)目，但隨著草原政策與項(xiàng)目措施實(shí)施以來，雖然可以起到保護(hù)草原生態(tài)系統(tǒng)的作用，但是草原生態(tài)治理缺乏長期性、可持續(xù)性制度，政策預(yù)期和項(xiàng)目前景不明確，以及會對牧民的經(jīng)濟(jì)收入造成較大影響，因而未得到牧民群眾的積極響應(yīng)與支持[4]。為此，我國從20世紀(jì)90年代末期開展了大規(guī)模退牧還草、草原改良工程、京津風(fēng)沙源治理、草原生態(tài)保護(hù)獎補(bǔ)政策等重大生態(tài)保護(hù)工程。然而政策實(shí)施的效果如何，成為社會和學(xué)術(shù)界廣泛關(guān)注問題[5]。生態(tài)保護(hù)政策的實(shí)施主體是政府和牧民，政策實(shí)施目標(biāo)是牧民生計(jì)以及生態(tài)環(huán)境的改善，然而被實(shí)施目標(biāo)參差不齊，決定了實(shí)施者的目標(biāo)和行為的顯著區(qū)別。因此，基于不同被實(shí)施目標(biāo)，草原生態(tài)保護(hù)政策的效果評價(jià)、使用的方法、評價(jià)指標(biāo)以及對應(yīng)的評價(jià)結(jié)果應(yīng)該也是不同的。目前對草原生態(tài)保護(hù)政策實(shí)施后的效果評價(jià)，大多為政府機(jī)關(guān)的自我評價(jià)或者針對政府執(zhí)行視角的公共政策實(shí)施效果評價(jià)，文章的生態(tài)保護(hù)政策實(shí)施效果評價(jià)方法的研究對以牧民為視角的政策效果評價(jià)體系的形成和完善，具有一定的參考價(jià)值。

1 新源縣草原生態(tài)現(xiàn)狀

圖1 2004～2014年新源縣畜牧數(shù)量與牧業(yè)收益情況

新源縣草原總面積為50.78萬hm2，可利用草場面積為45.93萬hm2，其中，夏草場15.31萬hm2，春秋草場2.90萬hm2，冬草場11.32萬hm2，冬秋草場16.40萬hm2[6]。境內(nèi)草原以山地草原及草甸為主，地理環(huán)境造就了草原類型垂直分布明顯，有高寒草甸、山地草甸、低平地草甸、草甸草原及草原等八大類型。草原植物40科400余種，生物多樣性豐富，以中生類植物為主，并伴有中旱生植物生長，極少數(shù)地區(qū)有旱生植物[7]。2004～2014年新源縣畜牧總量與牧業(yè)收益情況如圖1所示，數(shù)據(jù)來源于新源縣統(tǒng)計(jì)年鑒，單位以1歲以上的成年綿羊?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)羊單位折算而成，其中，綿羊?yàn)?個羊單位、山羊?yàn)?.8個羊單位、牛為6個羊單位、馬為6個羊單位、驢為3個羊單位。

從圖1中可看出， 2004～2014年新源縣畜牧數(shù)量均有所波動，近5年趨于平穩(wěn)上升趨勢。可見畜牧數(shù)量的持穩(wěn)上升與草原保護(hù)政策有著密切聯(lián)系，這也表明新源縣草原生態(tài)保護(hù)政策對本地牧業(yè)產(chǎn)值有著積極促進(jìn)作用。

2 草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)過程中的行為主體定位

在現(xiàn)行草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)過程中，始終貫穿著政府實(shí)施和牧民生計(jì)。這兩大行為主體所處的地位不同，在草原生態(tài)保護(hù)過程中的目標(biāo)也是不同的。

政府是生態(tài)保護(hù)目標(biāo)的執(zhí)行者和監(jiān)督者，具有草原生態(tài)保護(hù)區(qū)域確定、保護(hù)方案實(shí)施、對農(nóng)牧民的補(bǔ)償對象確定及標(biāo)準(zhǔn)計(jì)量、政策及措施實(shí)施的效果監(jiān)測和驗(yàn)收、實(shí)施效果的評估以及牧民違約行為的責(zé)罰和草原管護(hù)等一系列的具體任務(wù)。充當(dāng)著“既是運(yùn)動員又是裁判員”的雙重角色，但為具體政府業(yè)務(wù)部門越界操作和尋租留下了隱患[8]。

行政村是基層社區(qū)，其職能是直接對政府相關(guān)部門監(jiān)測提供信息，起到了政府和牧民之間連接的橋梁。而基層社區(qū)在草原生態(tài)保護(hù)中的作用只是政府機(jī)構(gòu)的末梢，并沒有實(shí)質(zhì)性的權(quán)利，沒有發(fā)揮其在基層自主治理中的作用。

牧民是草原生態(tài)保護(hù)的具體實(shí)施者，其行為目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)效益的最大化和風(fēng)險(xiǎn)的最小化。而牧民生計(jì)水平的高低及生態(tài)環(huán)境的改善是生態(tài)保護(hù)政策是否能夠成功和持續(xù)的關(guān)鍵。

從行為主體的分析可以看出，政府和牧民在生態(tài)保護(hù)建設(shè)中的目標(biāo)、利益和取得方式都是不同的，因此，草原生態(tài)保護(hù)政策的實(shí)施效果從政府角度和牧民角度來評價(jià)，會出現(xiàn)不同的結(jié)果：(1)政府角度評價(jià)實(shí)施效果良好，牧民角度評級實(shí)施效果較差；(2)根據(jù)保護(hù)政策和項(xiàng)目措施實(shí)際實(shí)施內(nèi)容從政府的客觀角度來看，生態(tài)保護(hù)效果可能沒達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，但從牧民角度來看是比較滿意的；(3)政府和牧民評價(jià)的政策保護(hù)實(shí)施效果結(jié)果相同，說明草原生態(tài)保護(hù)政策既實(shí)現(xiàn)了政府的政策實(shí)施效果目標(biāo)，牧民也在生態(tài)保護(hù)建設(shè)中取得了相應(yīng)收益，所以從不同視角評價(jià)政策的實(shí)施效果也是十分有必要的。通過不同角度進(jìn)行評價(jià)，可以不斷完善我國草原生態(tài)保護(hù)政策實(shí)施效果評價(jià)體系，但基于牧民視角進(jìn)行草原生態(tài)保護(hù)政策的實(shí)施效果評價(jià)研究目前還很少，所以該研究將采用層次分析方法建立評價(jià)體系來科學(xué)評價(jià)草原生態(tài)保護(hù)政策的實(shí)施效果。

3 新源縣草原生態(tài)保護(hù)政策實(shí)施評價(jià)指標(biāo)體系的層次結(jié)構(gòu)模型

為了客觀地評價(jià)新源縣草原生態(tài)保護(hù)政策實(shí)施體系，該文采用多層次、多因子構(gòu)成的草原生態(tài)保護(hù)政策實(shí)施評價(jià)體系，主要通過不同類型的多個子政策來反映。草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)實(shí)施的區(qū)域面積、時(shí)段和牧民生計(jì)等都不相同，以政府實(shí)施角度評價(jià)可能無法做到公正公平的綜合評價(jià)效果。但是從牧民的角度卻能找到不同的草原生態(tài)保護(hù)政策共同的評價(jià)指標(biāo)。從影響該地區(qū)生態(tài)保護(hù)政策實(shí)施效果的生態(tài)因素、牧民生計(jì)經(jīng)濟(jì)因素和牧民生態(tài)感知等3個方面選取評價(jià)因子，具體可以分解為：牧民生態(tài)行為、獲得財(cái)政補(bǔ)貼程度、牧民生計(jì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)、可感知的生態(tài)效益、牧民草原生態(tài)保護(hù)感知意識。把以上這些因子作為第一層次的評價(jià)指標(biāo)，根據(jù)具體政策實(shí)施的內(nèi)容和草原生態(tài)保護(hù)工程、措施的特點(diǎn)，選取新源縣草畜平衡區(qū)(喀拉布拉鎮(zhèn)、塔勒德鎮(zhèn))、生態(tài)移民區(qū)(則克臺鎮(zhèn))、禁牧區(qū)及水源涵養(yǎng)區(qū)(那拉提鎮(zhèn)、坎蘇鎮(zhèn))等樣本區(qū)的5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)11個村莊為調(diào)查區(qū)域，制定具體的第二層評價(jià)指標(biāo)。表1、表2分別是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎?wù)吆筒菰牧脊こ陶邔?shí)施效果評價(jià)的指標(biāo)體系。

表1 生態(tài)獎補(bǔ)政策實(shí)施效果評價(jià)指標(biāo)

目標(biāo)層一層評價(jià)指標(biāo)二層評價(jià)指標(biāo)單位生態(tài)獎勵補(bǔ)助政策實(shí)施效果評價(jià)指標(biāo)牧民生態(tài)行為X1(Y1)草蓄平衡指數(shù)—(Y2)禁牧指數(shù)—(Y3)經(jīng)營方式指數(shù)—獲得財(cái)政補(bǔ)貼程度X2(Y4)禁牧補(bǔ)助元/戶(Y5)草蓄平衡獎勵元/戶(Y6)人工種草良種補(bǔ)貼元/戶(Y7)牧民生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼元/戶牧民生計(jì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展X3(Y8)總收入變化率%(Y9)收入結(jié)構(gòu)比重變化率%可感知的生態(tài)效益X4(Y10)牲畜成活率%(Y11)牧草蓋度程度%(Y12)水源涵養(yǎng)變化指數(shù)—(Y13)災(zāi)害性天氣變化指數(shù)—牧民生態(tài)保護(hù)感知意識X5(Y14)草蓄平衡必要性指數(shù)—(Y15)生態(tài)獎補(bǔ)對生態(tài)環(huán)境影響的認(rèn)識指數(shù)—(Y16)禁牧對草場恢復(fù)必要性指數(shù)—

指標(biāo)取值解釋：Y1：針對新源縣草蓄平衡區(qū)樣本區(qū)的牧戶，分為4級：達(dá)到平衡； 牲畜增多、草場退化； 牲畜減少、草場退化； 其他，分別賦值5， 3， 1， 0。

指數(shù)值=平均值/5，以下同。

Y2針對新源縣禁牧區(qū)樣本區(qū)的牧戶，分為4級：一直放牧、經(jīng)常放牧、偶爾放牧和禁牧，分別賦值0， 1， 3， 5； Y3：分為4級：牧民生產(chǎn)經(jīng)營方式占比，即傳統(tǒng)模式、集中飼養(yǎng)模式、半舍詞圈養(yǎng)模式、其他，分別賦值0， 1， 3， 5； Y4～Y7為政府對牧戶提供的各項(xiàng)補(bǔ)貼金額； Y8為生態(tài)獎補(bǔ)政策實(shí)施前與實(shí)施后總收入變化差異比較； Y9為生態(tài)獎補(bǔ)政策實(shí)施前與實(shí)施后收入結(jié)構(gòu)變化比較； Y10成活率是成活的數(shù)量÷總數(shù)量×100%。Y11分為4級：按程度分25%、50%、75%、100%，分別賦值1， 3， 5， 7； C12分為4級：蓄水能力和草場恢復(fù)較大、蓄水能力和草場恢復(fù)較小、蓄水能力和草場恢復(fù)基本無變化、生態(tài)惡化，分別賦值5， 3，l， 0； Y13分為4級：政策實(shí)施前與實(shí)施后的災(zāi)害性氣候次數(shù)、天數(shù)的比較，即減少、不變、增多、惡化，分別賦值5， 3，l， 0； Y15分為4級：生態(tài)環(huán)境更加惡化、生態(tài)環(huán)境一直未變、生態(tài)恢復(fù)效果初現(xiàn)、生態(tài)恢復(fù)明顯，分別賦值0， 1， 3， 5.； Y14、Y16分為4級：有必要，支持； 不對，沒必要，但只能服從； 不知道有沒有必要，服從； 沒必要，家庭狀況不允許，不服從； 分別賦值5， 3，l， 0。

表2 草原改良工程政策實(shí)施效果評價(jià)指標(biāo)

目標(biāo)層一層評價(jià)指標(biāo)二層評價(jià)指標(biāo)單位草原改良工程政策實(shí)施效果評價(jià)指標(biāo)牧民生態(tài)行為X1(Y1)退牧還草完成情況%(Y2)減蓄后牲畜壓縮比%(Y3)飼草基地建設(shè)指數(shù)—(Y4)移民安置搬遷率%(Y5)移民搬遷返回率%(Y6)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)程度%(Y7)實(shí)施禁牧指數(shù)—(Y8)草場看護(hù)指數(shù)—獲得財(cái)政補(bǔ)貼程度X2(Y9)退牧還草補(bǔ)償元/667m2(Y10)移民安置補(bǔ)償元/戶牧民生計(jì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展X3(Y11)家庭經(jīng)營收人變化率%(Y12)經(jīng)濟(jì)作物收人變化率%(Y13)牧草收人變化率%(Y14)養(yǎng)殖羊收人變化率%(Y15)養(yǎng)殖牛收人變化率%(Y16)其他養(yǎng)殖收人變化率%(Y17)其它收人變化率%(Y18)畜群結(jié)構(gòu)變化率%可感知的生態(tài)效益X4Y19)牲畜成活率%(Y20)牧草蓋度程度%(Y21)水源涵養(yǎng)變化指數(shù)—(Y22)災(zāi)害性天氣變化指數(shù)—牧民生態(tài)感知意識X5(Y23)退牧還草必要性指數(shù)—(Y24)對草場退化人為可以治理的認(rèn)識指數(shù)—(Y25)牧民的政策認(rèn)知程度—

指標(biāo)取值的解釋：Y2分為4級：改良率沒有提升； 改良率為1%～33%； 改良率為34%～67%； 68%～100%； 分別賦值0， 1， 3， 5。Y3分為4級：沒有建設(shè)； 有建設(shè)但飼草不滿足； 有建設(shè)，飼草基本滿足； 有建設(shè)，飼草可以滿足； 分別賦值0， 1， 3， 5；

指數(shù)值=平均得分/5，以下同；

Y7：針對禁牧和水源涵養(yǎng)區(qū)樣本區(qū)牧民，分為4級：禁牧落實(shí)全面，政府執(zhí)行和監(jiān)督力度大，利牧惠民； 政府投入相對較少，宣傳不足，牧民抵觸心理大； 監(jiān)管不力和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，影響牧民生計(jì)，存在違規(guī)放牧現(xiàn)象； 其他。分別賦值5， 3，1， 0； Y8分為4級：一直看護(hù)、經(jīng)常看護(hù)、偶爾看護(hù)、不管。分別賦值5， 3，1， 0； Y11～Y17：收入變化是政策實(shí)施后與政策實(shí)施前的比較，即收入增加、收入不變、收入減少、負(fù)債。分別賦值5， 3，1， 0； Y18分為4級：母畜規(guī)模增大、繁殖率提升，母畜規(guī)模和繁殖率沒變，母畜規(guī)模減少、繁殖率降低，其他。分別賦值5， 3，1， 0； Y20分為4級：沒有變化，生長密度變少，生長密度初顯，生長密度變多。分別賦值0.1.3.5； Y21分為4級：蓄水能力和草場恢復(fù)較大、蓄水能力和草場恢復(fù)較小、蓄水能力和草場恢復(fù)基本無變化、生態(tài)惡化，分別賦值5， 3，1， 0； Y22分為4級：政策實(shí)施前與實(shí)施后的災(zāi)害性氣候次數(shù)、天數(shù)的比較，即減少、不變、增多、惡化，分別賦值5， 3，1， 0； Y23分為4級：沒有必要治理、草場恢復(fù)主要靠天氣，可治理也可不治理。生態(tài)成本增加，恢復(fù)可能性較小。有必要治理，但恢復(fù)需要長期性。已經(jīng)初見恢復(fù)效果，有必要治理。分別賦值0， 1， 3， 5； Y24分為4級：退化嚴(yán)重，已經(jīng)沒有治理的必要。治理任重而道遠(yuǎn)，無法短期內(nèi)看到效果，可治理也可不治理。退化恢復(fù)效果開始初現(xiàn)，可以治理。相信國家和政府的扶持力度，可以治理。分別賦值0， 1， 3， 5； Y6、Y20、Y25按照程度分為4級，根據(jù)肯定程度分別賦值0， 1， 3， 5。

3.1 評價(jià)指標(biāo)權(quán)重的確定

采用AHP決策分析法，確定評價(jià)指標(biāo)的權(quán)重[9]。以生態(tài)獎補(bǔ)政策的實(shí)施效果評價(jià)指標(biāo)為例，具體介紹各層次指標(biāo)權(quán)重的計(jì)算過程：首先，邀請從事研究新疆草場資源多年的專家以及研究新疆草原生態(tài)相關(guān)領(lǐng)域的教授學(xué)者和從事相關(guān)領(lǐng)域的政府官員組成專家系統(tǒng)，按照標(biāo)度說明(表3)對于表l中第一層次指標(biāo)，填寫判斷矩陣表，得出若干個判斷矩陣表。僅以第1位專家給出的權(quán)重判斷矩陣A，列出指標(biāo)矩陣判斷表。

表3 標(biāo)度說明

標(biāo)度值說明12個指標(biāo)同等重要3一個指標(biāo)比另一個指標(biāo)重要5一個指標(biāo)比另一個指標(biāo)更加重要7一個指標(biāo)比另一個指標(biāo)強(qiáng)烈重要9一個指標(biāo)比另一個指標(biāo)絕對重要2、4、6、8分別介于1～3,3～5,5～7,7～9之間倒數(shù)1/2,1/3,1/4,1/5,1/6,1/7,1/8,1/9表示指標(biāo)A1比指標(biāo)A2的不重要程度

其次，計(jì)算評價(jià)指標(biāo)的權(quán)重和一致性檢驗(yàn)。該文以矩陣A為例，進(jìn)行詳細(xì)說明。

11/3235A=314591/21/41231/31/51/2121/51/91/31/21

(1)

(2)

(3)

④計(jì)算λmax的值：

(4)

(5)

(6)

用上述(1)～(4)公式依次計(jì)算并最后求得矩陣A的λmax=5.0712，CI=0.0142，通過查表可知[4]，RI=1.12，代入式(6)CR=0.0127<0.1，可以通過檢驗(yàn)，這時(shí)生態(tài)獎補(bǔ)政策和草原改良工程指標(biāo)權(quán)重為：

{0.2197， 0.4987， 0.1289， 0.0906， 0.0499]T

最后，用同樣的方法計(jì)算其他專家的判斷矩陣和其他層次指標(biāo)的權(quán)重，并用算術(shù)平均法計(jì)算相同層次的權(quán)重，生態(tài)獎補(bǔ)政策和草原改良工程指標(biāo)第一層指標(biāo)矩陣A的平均權(quán)重為：

{0.2689， 0.4995， 0.1299， 0.0910， 0.0502}T

同理可以計(jì)算出第一層指標(biāo)X、第二層指標(biāo)Y對應(yīng)的權(quán)重系數(shù)。

3.2 草原生態(tài)保護(hù)政策實(shí)施評價(jià)結(jié)果分析

以對新源縣各牧業(yè)村抽樣調(diào)查和移民搬遷區(qū)域典型調(diào)查為基礎(chǔ)，采用野外調(diào)查和室內(nèi)分析相結(jié)合的研究方法，對新源縣草畜平衡區(qū)、生態(tài)移民區(qū)、禁牧區(qū)及水源涵養(yǎng)區(qū)等樣本區(qū)抽樣選擇牧戶進(jìn)行調(diào)查問卷訪談，并對樣本區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門和村集體進(jìn)行了數(shù)據(jù)搜集。對其5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的11個村莊進(jìn)行了調(diào)查，共走訪了224戶牧戶，重點(diǎn)掌握牧戶對生態(tài)保護(hù)政策的態(tài)度和認(rèn)知情況； 以及重點(diǎn)調(diào)查生態(tài)獎補(bǔ)政策、草原生態(tài)改良相關(guān)政策和措施的實(shí)施情況和牧民的感知程度。在調(diào)研中根據(jù)在當(dāng)?shù)卣嚓P(guān)部門了解牧區(qū)實(shí)際情況，并明確劃定了2種保護(hù)政策的調(diào)查區(qū)域。隨后根據(jù)表1、表2中設(shè)計(jì)的草原生態(tài)保護(hù)政策政策實(shí)施效果評價(jià)的指標(biāo)進(jìn)行了問卷調(diào)查。

3.2.1 實(shí)施效果評價(jià)等級的劃分

為了直觀反映出保護(hù)政策的實(shí)施效果，把草原生態(tài)保護(hù)政策效果評價(jià)指數(shù)0.0000～1.0000劃分為5個等級。具體劃分指標(biāo)和含義見表4。

表4 草原生態(tài)保護(hù)政策實(shí)施效果等級劃分

評價(jià)指數(shù)0.0000～0.20000.2001～0.40000.4001～0.60000.6001～0.80000.8001～1.0000劃分等級12345名稱很差較差一般良好優(yōu)秀

3.2.2 生態(tài)獎補(bǔ)政策效果評價(jià)

對60份生態(tài)獎補(bǔ)政策實(shí)施效果評價(jià)調(diào)查表進(jìn)行梳理。將60份調(diào)查表中的相同指標(biāo)因子求平均值，作為Y1～Y16因子的評定值yi, 見表5。根據(jù)前述方法，求出了各因子的權(quán)重wi。二層評價(jià)指數(shù)=yi×wi； 依次一層評價(jià)指數(shù)=wi*Σwiyi;目標(biāo)層評價(jià)指數(shù)=Cj=Σwiyi。用以上公式求出的草原生態(tài)保護(hù)政策效果評價(jià)指數(shù)為0.4003，處于第三等級0.4001～0.6000之間,說明該政策在新源縣實(shí)施效果是一般的。

表5 生態(tài)獎補(bǔ)政策實(shí)施效果評價(jià)指數(shù)

三層評價(jià)指數(shù)二層評價(jià)指數(shù)一層評價(jià)指數(shù)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化值yi指標(biāo)因子權(quán)重wi評價(jià)指數(shù)wi×yi指標(biāo)權(quán)重wi評價(jià)指數(shù)wi*ΣwiyiΣwicj其中Cj=ΣwiyiY10.8900.11990.1067X10.08010.03230.4003Y20.2900.60700.1763Y30.4400.27220.1198Y40.4500.36460.1641X20.08010.0257Y50.3700.31240.1156Y60.0100.05600.0006Y70.1500.26690.0400Y80.0800.33030.0264X30.39320.1210Y90.4200.66970.2813Y100.7500.10950.0821X40.26290.0903Y110.4100.40190.1648Y120.3500.20250.0709Y130.0900.28610.0257Y140.8900.33760.3005X50.18370.1311Y150.7500.40890.3067Y160.4200.25350.1065

3.2.3 草原改良工程政策實(shí)施效果評價(jià)

對64份牧戶草原改良政策措施的實(shí)施效果評價(jià)調(diào)查表進(jìn)行梳理。將64份調(diào)查表中的相同指標(biāo)因子求平均值，作為Y1～Y25因子的評定值，見表6。根據(jù)之前已用方法，代入求出該體系中各因子的權(quán)重值，以及一層、二層評價(jià)指數(shù)和目標(biāo)評價(jià)指數(shù)。同理代入公式計(jì)算求出草原改良工程政策實(shí)施效果評價(jià)指數(shù)為0.5381，處于第3等級0.4001～0.6000之間,說明草原改良工程政策在該地區(qū)的實(shí)施效果是一般的。

表6 草原改良工程政實(shí)施效果評價(jià)指數(shù)

三層評價(jià)指數(shù)二層評價(jià)指數(shù)一層評價(jià)指數(shù)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化值yi指標(biāo)因子權(quán)重wi評價(jià)指數(shù)wi×yi指標(biāo)權(quán)重wi評價(jià)指數(shù)wi*ΣwiyiΣwicj其中Cj=ΣwiyiY10.8900.07570.0674X10.13260.09790.5381Y20.6900.08610.0594Y30.4800.25740.1236Y40.8600.42870.3687Y50.7800.01760.0137Y60.8850.09310.0824Y70.2400.01240.0030Y80.6950.02900.0202Y90.4400.40500.1782X20.10220.0568Y100.6350.59500.3778Y110.9900.27420.2715X30.37530.2289Y120.3600.09440.0340Y130.0150.21540.0032Y140.9300.12980.1207Y150.6200.12980.0805Y160.4900.08280.0406Y170.7900.06030.0476Y180.8900.01320.0117Y190.1700.10950.0186X40.23680.0563Y200.3600.40190.1447Y210.1700.20250.0344Y220.1400.28610.0401Y230.1300.19650.0255X50.15310.0983Y240.8900.68290.6078Y250.0800.12060.0096

4 草原生態(tài)保護(hù)政策實(shí)施效果綜合評價(jià)

在一個特定區(qū)域范圍如果同時(shí)實(shí)施的n個草原生態(tài)保護(hù)政策，那么對于該區(qū)域保護(hù)政策實(shí)施效果綜合評價(jià)指數(shù)為：

(7)

式中F為草原生態(tài)保護(hù)政策實(shí)施效果評價(jià)指數(shù)，Si和Mi是該區(qū)域草原生態(tài)保護(hù)政策實(shí)施面積范圍和政府當(dāng)年投資金額。計(jì)算得出新源縣草原生態(tài)保護(hù)政策實(shí)施綜合效果評價(jià)指數(shù)=0.0690×0.4003+0.5381×0.8952=0.5093。按等級評價(jià)劃分處于第3等級0.4001～0.6000區(qū)間。說明該地區(qū)草原改良工程政策和生態(tài)獎補(bǔ)政策的實(shí)施綜合效果為一般。

5 結(jié)論與討論

5.1 結(jié)論

(1)從評價(jià)結(jié)果來看：新源縣草原改良工程政策評價(jià)分值為0.5381，處于第3等級劃分當(dāng)中，說明該工程的實(shí)施所帶來的實(shí)施效果為一般； 生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎?wù)叩膶?shí)施效果評價(jià)分值為0.4003，處于第4等級劃分當(dāng)中，說明該政策的實(shí)施所帶來的效果為良好； 而草原改良工程和生態(tài)獎補(bǔ)綜合評價(jià)指數(shù)為0.5093，處于第3等級劃分當(dāng)中，表明整體實(shí)施效果為一般，可見大多數(shù)牧民對草原生態(tài)保護(hù)政策效果的整體滿意程度為一般，也可以看出該評價(jià)方法從牧民角度較為客觀、公正的評價(jià)了新源縣城草原生態(tài)保護(hù)政策的實(shí)施效果。

(2)從評價(jià)方法來看：該研究運(yùn)用層次分析法為該地區(qū)評價(jià)草原生態(tài)保護(hù)政策政的實(shí)施效果與評價(jià)指標(biāo)的選取都是可行的，較為客觀、公正的評價(jià)了新源縣城草原生態(tài)保護(hù)政策的實(shí)施效果，它為從牧民角度客觀、公正的評價(jià)城草原生態(tài)保護(hù)政策的實(shí)施效果提供了有效方法和重要參考價(jià)值。然而每一種模型方法的應(yīng)用都是因地制宜的，沒有萬能的評價(jià)方法與評價(jià)模型，所以每種評價(jià)模型都具有其優(yōu)點(diǎn)和局限性，因此草原生態(tài)保護(hù)政策實(shí)施效果評價(jià)中運(yùn)用評價(jià)方法要避免評價(jià)方法的局限性而導(dǎo)致評價(jià)結(jié)果的不可取，所以往后還需要將評價(jià)方法在合理的范圍內(nèi)做必要的改進(jìn)，以便更好地服務(wù)于政策效果評價(jià)工作，提高實(shí)施效果評價(jià)的精度，也是及時(shí)優(yōu)化政策、項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容的重要保證。

(3)從評價(jià)方法來看：該研究運(yùn)用層次分析法為該地區(qū)評價(jià)草原生態(tài)保護(hù)政策政的實(shí)施效果與評價(jià)指標(biāo)的選取都是可行的，較為客觀、公正的評價(jià)了新源縣城草原生態(tài)保護(hù)政策的實(shí)施效果，它為從牧民角度客觀、公正的評價(jià)城草原生態(tài)保護(hù)政策的實(shí)施效果提供了有效方法和重要參考價(jià)值。然而每一種模型方法的應(yīng)用都是因地制宜的，沒有萬能的評價(jià)方法與評價(jià)模型，所以每種評價(jià)模型都具有其優(yōu)點(diǎn)和局限性，因此草原生態(tài)保護(hù)政策實(shí)施效果評價(jià)中運(yùn)用評價(jià)方法要避免評價(jià)方法的局限性而導(dǎo)致評價(jià)結(jié)果的不可取，所以往后還需要將評價(jià)方法在合理的范圍內(nèi)做必要的改進(jìn)，以便更好地服務(wù)于政策效果評價(jià)工作，提高實(shí)施效果評價(jià)的精度，也是及時(shí)優(yōu)化政策、項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容的重要保證。

(4)從政策執(zhí)行上來看：對于草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵政策的實(shí)施，政府首先會制定專門的法律，使實(shí)施效果評價(jià)具有法律保證[10]； 其次，對于政策在實(shí)施過程中會建立與農(nóng)牧民定期溝通交流的機(jī)制，根據(jù)農(nóng)牧民反饋的情況對政策進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，使其保證政策在執(zhí)行過程中能始終保持對農(nóng)牧民切身利益的關(guān)注，使政策落實(shí)不走樣[11]； 最后，將補(bǔ)償與保護(hù)結(jié)果相聯(lián)系替代放牧行為的管理，以加強(qiáng)草原建設(shè)，合理載畜。然而新源縣政府部門所實(shí)施的生態(tài)獎補(bǔ)政策中禁牧率和經(jīng)營方式變化率只有29%和44%，可以說該工程的實(shí)施并不全面，政策的實(shí)施涉及面不廣，例如補(bǔ)助資金的發(fā)放涉及的主要都是牧區(qū)牧民，部分農(nóng)區(qū)牧民或從事半牧半農(nóng)的農(nóng)牧民并沒有享受到補(bǔ)助資金的發(fā)放。因此政策的實(shí)施并沒有完全改變牧民生活方式，牧民的傳統(tǒng)生產(chǎn)經(jīng)營比重仍然很大，可以認(rèn)為新源縣政府實(shí)施生態(tài)獎補(bǔ)政策并沒有深入落實(shí)與牧民的溝通交流機(jī)制，而是以大局為面忽略了部分農(nóng)牧戶生產(chǎn)經(jīng)營與政策落實(shí)的矛盾。

對于草原改良工程的實(shí)施，當(dāng)?shù)卣疄榱硕糁菩略纯h天然草原加速退化的趨勢，積極推進(jìn)草原生態(tài)修復(fù)工作，以緩解草畜矛盾。自2003年起自治區(qū)下達(dá)新源縣縣天然草原退牧還草工程、牧民定居工程等惠民工程任務(wù)，工程項(xiàng)目總投資1752.50萬元，其中中央預(yù)算內(nèi)投資1410萬元，配套資金352.50萬元[12]。該項(xiàng)目主要以保護(hù)草原生態(tài)和改善牧民生產(chǎn)生活條件為目標(biāo)，在牧區(qū)實(shí)行“退牧還草”：以草定畜、以畜定人、禁開草原、引種入牧和當(dāng)年出欄的發(fā)展思路[13]； 以及實(shí)行“牧民定居”工程，加強(qiáng)定居點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、改善定居點(diǎn)生產(chǎn)條件，發(fā)展牧區(qū)經(jīng)濟(jì)，增加牧民收入、調(diào)整優(yōu)化畜牧業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變畜牧業(yè)生產(chǎn)方式和增長方式的發(fā)展目標(biāo)[14]，以提高新源縣畜牧業(yè)社會、經(jīng)濟(jì)效益。但從草原改良工程中可以看出牧草蓋度程度指數(shù)、水源涵養(yǎng)變化率指數(shù)和災(zāi)害性氣候變化率指數(shù)分別只有36%、17%和14%，表明草原改良工程的實(shí)施對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的改善作用并不是很大，這與眾多學(xué)者研究得出的：牧民對草原資源“掠奪式”的經(jīng)營、政府草原執(zhí)法監(jiān)督難度大、對草原缺乏有效管理、利用方式不合理等結(jié)果相一致，需要政府進(jìn)一步因地制宜的完善草原生態(tài)保護(hù)政策的實(shí)施方法以及扶持力度。

5.2 討論

通過上述分析得知，只從牧民視角和政府視角對政策實(shí)施效果進(jìn)行評價(jià)會出現(xiàn)一定的偏差，有待進(jìn)一步研究出科學(xué)、公正的草原生態(tài)保護(hù)政策實(shí)施效果評價(jià)驗(yàn)證方法。與此同時(shí)當(dāng)?shù)卣枰油晟粕鷳B(tài)保護(hù)政策的實(shí)施方法，加大改善牧區(qū)生產(chǎn)條件力度，對草畜平衡區(qū)、禁牧區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)要因地制宜地加大和完善扶持力度； 相關(guān)部門人員需要進(jìn)行有效的調(diào)研來了解政策和措施的實(shí)施對牧民真正帶來了哪些效果和影響，更多的采納和咨詢牧民實(shí)際想法，并有效解決牧民生產(chǎn)、生活與草原生態(tài)保護(hù)過程中存在的矛盾； 并且政府在維護(hù)國家的整體利益和承擔(dān)更多的社會責(zé)任的同時(shí)，要加快政策的實(shí)施進(jìn)度、完善政策落實(shí)涉及面，將政策與措施落到實(shí)處，使草原生態(tài)保護(hù)政策在廣大地區(qū)發(fā)揮最大的作用，同時(shí)還要注重實(shí)施力度在完成預(yù)期目標(biāo)中的作用，以實(shí)現(xiàn)新源縣牧區(qū)生態(tài)改善及牧民增收的多重目標(biāo)[15]。只有因地制宜地采取多種科學(xué)方法來改善牧區(qū)生態(tài)條件和社會條件才能取得牧民對該政策的支持，促進(jìn)我國草原畜牧業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

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EVALUATION ON THE IMPLEMENTATION EFFECT OF GRASSLANDECOLOGICAL PROTECTION POLICY BASED ON THEPERSPECTIVE OF HERDSMEN*——A CASE OF XINYUAN COUNTY OF XINJIANG

Yeernazi·yushanaili, Shao Zhanlin※

(Management College, Xinjiang Agricultural University, Urumqi 830052, China)

In recent years, the shortage of grassland resources and the deterioration of grassland ecology have become more and more serious.A series of grassland ecological protection policies have been implemented in China. This study evaluated the effects of the implementation of the existing grassland ecological protection policy in Xinyuan countyby an analytic hierarchy process.According to the characteristics of specific policy implementation and combining with the characteristics of grassland ecological protection construction, this paper constructedan evaluation index system of policy implementation effect based on herders, and used the analytic hierarchy process to assign weight to establish grassland ecological protection policy index.The results showed that the effect evaluation index of ecological compensation policy was 0.6130, which was in the fourth grade and showed that the implementation of the policy was effective. The effect of the grassland improvement project was 0.5843, andthe policy comprehensive evaluation index was 0.5655, which indicated that the overall satisfaction of the herders′ effect on the implementation of the policy was general. Therefore, it needed to improve the ecological protection policy implementation methods, increase the pastoral production conditions and support efforts, effectively solve the contradictions between livelihood and grassland ecological protection, and improve pastoral ecological and social conditions in order to obtain herders on the policy support. It concluded that the AHP method was acceptableto evaluate the effect of the policy of Xinyuan county. The results can provide an effective method and have animportant reference value.

grassland ecological protection policy; analytic hierarchy process; effect evaluation; herdsmen′s behavior

10.7621/cjarrp.1005-9121.20170418

2016-06-30

也爾那孜·玉山艾力(1991—)，男，新疆伊犁人，碩士。研究方向：城鄉(xiāng)規(guī)劃與區(qū)域規(guī)劃。※通信作者：邵戰(zhàn)林(1967—)，男，寧夏固原人，博士、副教授。研究方向：土地規(guī)劃與利用、土地資源可持續(xù)利用。Email： 944872210@qq.com

*資助項(xiàng)目：新疆維吾爾自治區(qū)社會科學(xué)基金“農(nóng)地流轉(zhuǎn)對搬遷定居牧民生計(jì)的影響研究”(13BGL032)

S812.6; F326.3

A

1005-9121[2017]04117-09