淺析土地確權的價值意蘊與有效途徑

吳顯+李兆芳+何京澤

（1.大連大學 馬克思主義學院，遼寧 大連 116622；2.遼寧輕工職業學院 基礎教學部，遼寧 大連 116100）

摘 要：土地確權助推實現土地規模化、農業機械化，具有農業集約化程度更高、城鎮化進程加快、土地產權關系更為明晰等正效應，土地確權離不開金融支持，依賴于創新農業產業體系，還需推進城鄉公共服務一體化。

關鍵詞：土地確權；價值意蘊；農業現代化

中圖分類號：F21 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）07-0136-02

三農問題是關系我國經濟社會發展全局的重大問題，土地是三農發展的基礎，是人類社會生存發展必不可少的物質基礎。2013年中央1號文件提出用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作。中國經濟正在向農業改革要紅利，現代農業正在成為新一輪的國家級戰略機遇。土地確權助推農業現代化，集聚正效應，依賴金融、創新、服務等有效措施。

一、土地確權助推農業現代化

（一）土地確權實現土地規模化

土地是農業、農村、農民的生存之基，發展之本，是社會發展的基本保障，為我們提供了生活必需品和生產資料。土地問題歷來是影響中國社會和諧穩定的重要因素，土地的歸屬權、使用權等一系列制度安排，又是解決土地問題的核心。黨的十八大報告指出，堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路。土地的集約化、規模化經營是解決土地問題的有效路徑，也是農業現代化的必經之路。只有建立健全明晰的土地確權制度，使土地成為可流動的市場要素，才有利于實現土地規模化經營，從而為農業現代化夯實基礎。

土地一旦權責不明，土地的擁有者和使用者都會有所顧慮，邊界混淆問題、年限使用不清的問題都會凸顯出來，在承包、流轉、使用方面都會受限。土地確權就要全方位地組織村民代表、村委領導干部、專業技術人員、村民監督小組成員等全員參與，把田間地頭、地壘邊界等信息確定好，采用傳統手段和信息化相結合的方式，通過入戶調查等方式，做到全覆蓋。把測量到的一手數據，采取公開、公平、公正的工作方式進行及時公示，在群眾滿意的基礎上，給土地辦好“身份證”，讓老百姓都能放心。面積、地塊、邊界全清楚的情況下，從而加大土地流轉速度，實現規模化經營。

（二）土地確權實現農業機械化

農業現代化是支撐和保障“四化”同步發展的關鍵點，構筑實現“中國夢”的安全系統。要加快實現農業現代化的進程，必須穩定糧食和主要農產品的產量，與此同時，加快轉變農業發展方式，創造性發展和創新性轉換農業技術，提高農業機械化水平，實現特色農機服務。

土地確權以后，使得土地流轉速度更快，規模化程度更高，有利于大型機械田間作業。例如，在田間起壟作業方面，大型機械有著不可替代性的優勢。在黏性土質地區，進行蔬菜種植，容易遭受雨澇災害，大型機械可以起高壟，并且相比人工起壟，費用更加低廉。在插秧作業方面，開展機耕、機插、機防、機收，成本低，效率高，最終實現規模化、設施化、標準化生產。我國農業發展依舊內卷嚴重，運用先進適用的農業機械裝備農業，改善農業生產經營條件，不斷提高農業的生產技術水平和經濟效益、生態效益，有利于生產要素流動配置、優化組合。農業機械化將進一步緩解人口老齡化對生產效率的影響，土地流轉到專業的農機手、種田能手、種田大戶手中，提高農產品供應的效率與質量。土地確權實現農業機械化有利于提高農業生產力水平，優化生產模式，培育新型農業經營主體，為農業發展解困，在不同層面的經濟發展水平下形成專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業產業化龍頭企業等新型生產關系。

二、土地確權集聚正效應

（一）農業集約化程度更高

農業集約化經營，是從單位面積獲得更多的農產品，不斷提高土地生產率和勞動生產率，農業集約化經營合乎農業發展的客觀規律，符合現代農業的發展方向。通過土地確權，出臺相關的土地所有權、承包權、經營權的管理辦法，集約化經營，還要探索土地的股權劃分、委托代管等多種經營方式，依托農業實驗區為載體，突出農業示范區的先行先試的作用，建設規模以上的高標準農業產業田，打造一批集約化生產的農業示范基地。

農業現代化就是要在打造農業品牌方面下功夫，品牌農業是對農產品的高標準要求，對質量的嚴格把關，追求農業經濟的高附加值，也是農業經營方式的深刻變革。土地確權有利于發展品牌農業，促使農業在種植、深加工、產品銷售等方面的標準化生產，完善農產品從田間到餐桌的質量安全監管體系，深入挖掘農產品的綠色生態、健康營養、餐飲文化等元素，積極引導企業由粗放式的大水漫灌式運營到集約式的精準滴管式經營。創建農業品牌，帶來的是高效益、高收入，是發展農業經濟的重要抓手，是資源整合的關鍵一環。

（二）城鎮化進程加快

城鎮化也是城市化的同義詞，是進行多學科闡述的概念，涉及人口職業的轉變、產業結構的發展、土地與地域空間的變化。土地確權有利于加快推進城鎮化進程。根據土地的不同功能，把閑置的用地流轉到城市建設用地，不僅可以使農業現代化和新型城鎮化深度融合，形成特色功能分區。農業集約化生產是新型城鎮化的重要基礎，為城市和中心鎮建設提供豐富優質的原材料、農產品、勞動力等要素保障。土地確權有利于整合農村的土地資源，考量各方的利益，明晰土地產權關系，統籌協調發展。

農村土地確權是解決農業、農村、農民問題的基礎，也是進一步深化農村改革的重要抓手，有利于打破僵化的體制機制，充分發揮農民的主體性作用，實現耕地保護和不同的土地用途管控相結合，通過對農民土地的確權和轉包，老百姓土地的面積和權益能最終確定下來，權責利明確，還能促使農民得到一部分財產性收入，最終實現身份的轉變。加速小城鎮建設，不斷改善廣大農民的居住環境，讓他們住得上樓房，看得見山，望得見水，記得住鄉愁。這將有利于社會的和諧穩定，有效解決農村土地糾紛問題，維護社會的長治久安。

（三）土地產權關系更為明晰

一段時間以來，我國農村人口結構呈現多元化趨勢，在土地需求、股權分配方面也有一些分歧。特別是出現外來媳婦、上門女婿、后遷戶、新生兒等群體要求身份認定的訴求也愈加強烈。加之土地管理的基礎較為薄弱，權責不清的狀況較為突出，農村土地承包關系也不穩定。為了切實保障農民的土地權益，就必須加快推進農村土地確權工作。農村土地確權必須做細做小做實，這樣才能權責明確，充分調動和發揮各方的積極性。通過專業的隊伍，查清土地的權屬和面積，甄別土地的用途和具體位置，發揮不同土地類別的作用和功能。

通過對不同類型的農村土地，針對利用情況進行分類，建立土地登記簿，規范其使用的途徑。與此同時，土地確權工作要與集體建設用地流轉、土地整治、土地征收等相結合，打出一套行之有效的組合拳，明晰個人與集體長期穩定的產權關系。制度層面的安排，有利于催生相關權威法律法規加以指導約束，也有利于發揮村民委員會自我管理、自主創新的積極性，也有利于各地根據實際情況，出臺相關的管理辦法，完善和優化糾紛解決的機制。

三、推進土地確權的有效途徑

（一）搭建金融服務平臺

解決土地流轉和規模經營的問題，離不開資金的支持。金融機構必須結合當地農業經營主體自身發展情況和行業的市場定位，持續加強金融產品和金融服務創新。政府也要創新工作思路，可以通過引進外部企業進行投資，實行“公司+農戶”的投資模式。企業到農村包地曾經還有諸多限制性條件，但是企業具有自主經營、自負盈虧等諸多特點，現在企業到農村包地，是地方政府解決土地流轉和規模經營的重要途徑。還有相當普遍的做法是由政府組建和管理的投資公司進行融資，利用政府的信譽和擔保，投資公司到金融機構貸款，保障農業貸款穩定增長。也有農村以產權作為抵押貸款，通過企業和具有政府背景的投資公司融資，之所以能成為農村土地流轉的主渠道，這都離不開行政手段干預和信用保障。

農戶由于信息的不對稱，以及自身資源匱乏等限制性因素，雙方缺乏最基本的互信。這就催生了農民經紀人這個行當。農民經紀人是農民與市場之間的橋梁，在農村經濟發展中發揮著重要作用。十八屆三中全會公報指出，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府作用。農民經紀人無疑是市場經濟的產物，政府應當匯集農業、工商等部門開展對農民經紀人的培訓，并頒發從業資格證書，幫助和支持農民經紀人建立自己的協會，實行規模化運作。

（二）創新農業產業體系

構建農業經營體系、培育新型經營主體，是推動土地確權的重要砝碼，也是創新農業產業體系的重要一環。中心環節是提高組織化程度，堅持多元發展的思路，發揮各類經營主體的自身優勢，構建產業發展的聯合體，最終形成以龍頭企業為牽引，示范合作社為主導，新型職業農民為支撐的良好局面。構建農業經營體系，就要推進農業標準化建設，這有利于改變過去“單兵作戰”的局面，提升農產品的質量，保障農業安全，形成農產品的品牌效力，增加農民收入。標準化建設，還要形成質量檢測體系和監管體系建設，形成全方位、寬領域的標準化建設體系。

強化農業科技服務體系對實現農業持續穩定發展、土地的有效利用具有巨大的支撐作用，對農業發展具有提質增效、節本增收的現實意義。建設農業科技服務體系，就要加快農業技術的集成應用，轉變農業發展方式。這就要求構建從田間到地頭的科學高效、綜合配套的農業科技服務體系，建立產學研相結合的體系和制度，加快成果轉換的效率，從傳統農業逐步邁入現代農業。

（三）推進城鄉公共服務一體化

土地確權要實行通盤考慮，從大局著眼，從長遠考慮。只有不斷統籌城鄉基礎設施建設和公共服務，全面提高財政保障農村公共事業的水平，逐步建立城鄉統一的公共服務制度，才能從根本上消除城鄉二元結構。推進土地確權，完成土地流轉，同樣離不開城鄉公共服務一體化建設，要逐步形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型關系。

城鄉公共服務一體化，首先要推進城鄉規劃一體化。從思路上將“城市規劃”轉換為“城鄉規劃”，統籌協調、相互銜接，全方位納入規劃體系，繪制發展規劃。完善基礎設施建設，產業鏈向縱深延伸。在規劃的基礎上，要推進城鄉建設一體化。農村基礎設施還比較薄弱，一些農田水利設施建設年代久遠，部分損壞且不能正常使用。生活環境有待進一步改善，生活生產垃圾應集中進行無害化處理，不能進行簡易填埋。還要大力發展農村交通運輸業，提高道路的質量、密度和標準，派專人進行養護。還要加大醫院、學校等醫療衛生和教育方面的投入，進一步推動文化站建設力度，提供養老服務等保障服務。

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