國家機關“誰執法誰普法”責任制研究

王曉晨+賀炯

（1.中共上海市徐匯區委黨校，上海 200233；2.華東政法大學，上海 201620）

摘 要：十八屆四中全會決定及國家“七五”普法規劃中都對實行國家機關“誰執法誰普法”責任制提出明確要求。作為“七五”普法的一項重要工作措施，這一普法責任制的落實對于完成“七五”普法工作目標具有重要意義。為確保“誰執法誰普法”責任制的貫徹實施，本文從如何正確理解國家機關“誰執法誰普法”責任制以及其內涵著手分析，并進而討論該普法責任制落實的機制以及路徑。在論述過程中，本文分析了國家機關“誰執法誰普法”責任制的法律依據，厘清了該普法責任制的主體范圍并主張建立國家機關普法責任主體清單制度。

關鍵詞：“七五”普法；誰執法誰普法；普法責任制

中圖分類號：D920.4 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）07-0140-03

中共十八屆四中全會決定提出要實行國家機關“誰執法誰普法”責任制。中央宣傳部、司法部在“七五”普法規劃中明確要求“要健全普法宣傳教育機制，實行國家機關‘誰執法誰普法的普法責任制”。各地落實在國家機關“誰執法誰普法”方面有很多有益的探索，也取得了一定成績，但與“七五”普法規劃中所要求的實行國家機關“誰執法誰普法”責任制仍有差距。能否進一步完善普法宣傳教育機制，建立國家機關“誰執法誰普法”責任制，是衡量普法任務完成程度的重要標準之一。

一、實行國家機關“誰執法誰普法”責任制的重要意義

“七五”普法規劃中提出了包括“推進法治宣傳教育工作創新”“健全普法宣傳教育機制”以及“健全普法責任制”在內的三項工作措施。其中，“健全普法責任制”又明確要求“實行國家機關‘誰執法誰普法的普法責任制，建立普法責任清單制度”，可見，實行國家機關“誰執法誰普法”責任制是“七五”普法的重要工作措施。

“七五”規劃提出的第七個五年法治宣傳教育工作的主要目標為“普法宣傳教育機制進一步健全，法治宣傳教育實效性進一步增強，依法治理進一步深化，全民法治觀念和全體黨員黨章黨規意識明顯增強，全社會厲行法治的積極性和主動性明顯提高，形成守法光榮、違法可恥的社會氛圍”。該工作目標的實現離不開實行國家機關“誰執法誰普法”責任制，主要原因有兩點：首先，法制宣傳教育的實效性離不開與普法對象的深入接觸，切實了解實踐中哪個方面的普法任務更具有緊迫性，更被普法對象所需要。執法機關直接接觸利害關系人，掌握實踐中法治知識的薄弱方面，能摸準普法對象的法治知識欠缺點，普法工作也就具有更高的時效性。其次，依法治理進一步深化的目標更是直接對執法機關提出了要求。第一，國家機關“誰普法誰執法”責任制的普法對象不僅包括利害關系人，也應包括執法機關本身。通過實行國家機關“誰執法誰普法”責任制，加強執法人員的執法水平，提升執法人員的法治素養可以有效深化依法治理。第二，依法執法就是對利害關系人最好的普法。實行國家機關“誰執法誰普法”責任制將促使執法人員嚴格依法執法，從而實現進一步深化依法治理的目標。

遵循“七五”普法工作原則需要實行國家機關“誰執法誰普法”責任制?！捌呶濉逼辗üぷ饕巹澲忻鞔_要求“七五”普法工作應遵循以下原則：堅持圍繞中心，服務大局；堅持依靠群眾，服務群眾；堅持學用結合，普治并舉；堅持分類指導，突出重點；堅持創新發展，注重實效。其中，堅持學用結合，普治并舉原則一方面要求普法教育與依法治理相結合，另一方面要求將普法活動融入國家機關執法、司法等活動；堅持分類指導，突出重點原則和堅持創新發展，注重實效原則，都對分類普法、針對性普法提出了要求，而在分類普法、針對性普法方面執法機關都有天然的優勢，各執法機關都有很強的專業性，執法對象本身就已分門別類，由執法機關對自己的執法對象普法自然帶有很強的針對性，在普法的有效性方面也有很好的效果。

二、如何正確理解國家機關“誰執法誰普法”責任制

實行國家機關“誰執法誰普法”責任制必須建立在了解其歷史沿革、法律依據并對其內涵有清晰認識的基礎上。

（一）“誰執法誰普法”普法責任制歷史沿革

“誰執法誰普法”責任制的概念隨著我國普法工作的開展是逐步發展明晰的，歷次普法工作規劃和多次人大決議中都可見其身影。1991年，全國人大“二五”普法決議提出“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體，各企業、事業組織都應當認真向本系統、本部門、本單位的公民進行法治教育，積極開展依法管理工作”，點明了國家機關和相關單位對內部人員的普法責任。1996年、2001年中央宣傳部、司法部相繼出臺的“三五”“四五”普法工作規劃中，都提出要建立法制宣傳教育工作責任制，落實各地、各部門普法責任。此時雖然沒有細化出執法機關的普法責任，但是對普法責任制做了相對概括性的要求，為接下來國家機關“誰執法誰普法”責任制的提出打下了堅實的基礎。隨后，2011年出臺的“六五”普法規劃則是首次提出了“誰執法誰普法”的工作原則，要求各部門各行業負責本部門本行業法制宣傳教育工作的同時，積極面向社會開展本部門本行業相關法律法規的宣傳教育?！罢l執法誰普法”的核心意義便是健全普法責任機制，在此基礎上，十八屆四中全會明確提出了國家機關“誰執法誰普法”普法責任制，2016年發布的“七五”普法工作規劃充分貫徹了十八屆四中全會對普法工作的要求，做出健全普法責任制，實行國家機關“誰執法誰普法”責任制的工作規劃，強調普法工作不只是相關單位的附帶性工作，而是必須不打折扣履行的基本工作職能。

（二）國家機關“誰執法誰普法”責任制的法律依據

實行國家機關“誰執法誰普法”責任制必須首先尋找其法律依據，這是我們在依法治國的背景下推進任何一項工作的基礎。通過對國家機關“誰執法誰普法”責任制的主體、意義進行分析，可知其主要有以下法律依據。

從憲法依據角度，第一，我國《憲法》第5條第1款規定“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家?！币婪ㄖ螄蜕鐣髁x法治國家的建設都離不開社會法治水平、法治意識的提升，通過實行國家機關“誰執法誰普法”責任制將有效提高普法教育水平，是全面提升國家法治水平、法治意識的有效手段。

第二，實行國家機關“誰執法誰普法”責任制有利于促進憲法、法律實施。《憲法》對全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都提出了保證憲法實施的要求，并特別規定國家權力機關監督，協助憲法、法律實施的職權和義務。通過普法工作的開展，宣傳憲法、法律，使民眾和執法人員都能加深對憲法、法律的理解，從而有效促進憲法、法律的實施。

第三，實行國家機關“誰執法誰普法”有助于保障公民權利。執法人員在執法過程中普法，使利害關系人直接獲得相關法律知識，有效監督執法人員的執法行為，有利于保障公民的相關權利不在被執法的過程中受到侵害。

從行政法依據角度，一是國家機關“誰執法誰普法”責任制符合程序正當原則的要求。程序正當原則是行政法基本原則之一，其中的公正性原則、可接受性原則的實現都可通過實行國家機關“誰執法誰普法”責任制得到很好的履行。由公正性原則、可接受性原則引申出的告知義務即是程序正當原則的重要表現之一。在許多行政法律規范中都規定行政機關在做出行政行為時負有告知義務。如《行政處罰法》第31條規定：“行政機關在做出行政處罰之前，應當告知當事人做出行政處罰決定的事實、理由及依據，并告知當事人依法享有的權利?！贝颂幍母嬷x務本身也是普法的一種形式。

二是國家機關“誰執法誰普法”責任制有助于履行合法行政原則。憲法、法律以及黨的依法治國方略都要求行政機關必須依法行政，履行合法行政原則。要求有執法職責的單位承擔普法責任可以提高執法人員執法水平，約束他們的執法行為，并幫助利害相對人有效監督，促使執法單位依法執法，合法行政。

除上述憲法、行政法法條、原則外，還有很多法律法規可以為實行國家機關“誰執法誰普法”責任制提供法律依據，如行政法基本原則之一的權責相統一原則等。

三、國家機關“誰執法誰普法”責任制的內涵

實行國家機關“誰執法誰普法”的核心意義在于落實普法責任制，厘清其內涵的基礎是清晰界定責任主體的范圍，進而進一步明確其內涵。

（一）如何理解“國家機關”的概念

國家機關是指依照憲法和法律組織并進行活動，是“國家內部為了實現其政治、經濟、外交等職能而建立的從中央到地方的各種政權組織”。對于國家機關“誰執法誰普法”責任制中的國家機關該如何解釋？既然國家機關必須以憲法和法律組織并進行活動，那么對國家機關的解釋首先應該回歸憲法規定。我國《憲法》國家機構一章中規定的國家機構包括權力機關、行政機關、審判機關、檢察機關以及軍事機關。如果從字面上解釋“國家機關”，那么“誰執法誰普法”責任制的責任主體就應該限定在憲法所列的范圍之內。但是，此處顯然不能僅從國家機關的定義來限定“誰執法誰普法”責任制的責任主體范圍，而是應該從實質上去理解，即充分考慮提出實行“誰執法誰普法”責任制的目的，從而對國家機關做有益于實現其目的的解釋。

十八屆四中全會、“七五”普法規劃提出實行國家機關“誰執法誰普法”責任制的目的是為了健全普法責任制。既需要明確普法責任主體也需要擴大普法責任主體范圍，這兩方面都是健全普法責任制的要求。提出國家機關“誰執法誰普法”責任制的突破之一就在于強調了除各級普及法律常識辦公室、各級司法機關外，其他部門和行業也負有明確的普法責任，由此實現“主管部門獨唱式普法”到“全社會合唱式普法”的轉變，進一步促進大普法格局的形成。所以，在大普法背景下，更易對“誰執法誰普法”責任制主體的“國家機關”做目的解釋，認為其既包括權力機關、行政機關、審判機關、檢察機關、軍事機關，也包括黨的機構以及獲得行政授權、行政委托的組織等。

（二）國家機關“誰執法誰普法”責任制的責任主體范圍

國家機關“誰執法誰普法”責任制的責任主體范圍是國家機關與有執法權能的單位兩個主體范圍的重合部分。相較于理論和實務界都存在一定爭議的“國家機關”的范圍，有執法權能的單位這個主體的范圍較為明確，凡有執法權能的機關、組織都在此范圍之內。

由此，對于國家機關“誰執法誰普法”責任制的主體范圍可做如下界定：即有執法權能的各級權力機關、行政機關、審判機關、檢察機關、軍事機關，及各黨的機構和獲得行政授權、行政委托的組織。

（三）是否應該建立清單制度

建立清單制度是在各項工作明確職責比較常見的一種機制。實行國家機關“誰執法誰普法”責任制是否應該建立清單制度？筆者認為答案是肯定的。主要原因有兩個：第一，清單制度將有利于切實落實國家機關“誰執法誰普法”責任制。實行國家機關“誰執法誰普法”責任制的核心意義即是明確普法責任主體的普法責任。以清單制度來列明普法責任主體單位，并進一步在清單中列出普法責任主體的普法責任內容，一方面為普法責任主體的普法工作開展提供明確的依據，也幫助他們檢視自身普法工作任務的完成情況。另一方面，國家機關“誰執法誰普法”責任制要落到實處必然離不開嚴格的考核機制。清單制度將為考核機制的建立提供極大的便利和有效考核依據。第二，在“七五”普法規劃中，對建立清單制度提出了明確的要求：“健全普法責任制。實行國家機關‘誰執法誰普法的普法責任制，建立普法責任清單制度”。

四、國家機關“誰執法誰普法”責任制的落實機制及路徑

“誰執法誰普法”責任制自提出以來，在全國各地都受到了充分重視，一些外省、市形成了很多經驗做法，其中部分省、市，如河北、江蘇、江西、重慶等于2015年便已發布關于落實“誰執法誰普法”責任制方案的文件。這些省、市國家機關“誰執法誰普法”責任制在落實方面主要解決的問題，一是在實踐中對責任制主體范圍的界定，二是形成了有效的工作機制。

（一）實踐中對于“誰執法誰普法”普法責任制的責任主體范圍的界定

黨的十八屆四中全會、“七五”普法工作規劃中對“誰執法誰普法”普法責任制的表述前都有“國家機關”作為定語，但是，并不能簡單理解為只有國家機關可以作為“誰執法誰普法”的普法責任主體。畢竟，按照十八屆四中全會提出的“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”的總目標，普法當是人人有責。因此，對于“誰執法誰普法”普法責任制的責任主體范圍，十八屆四中全會、“七五”普法規劃的要求應可以理解為國家機關是“誰執法誰普法”普法責任制的核心主體，負有不可推卸的責任，而并不排斥其他主體的參與。

在已出臺文件的省、市中，部分省、市，如河北省、內蒙古自治區就將“誰執法誰普法”普法責任制的主體規定為“按照法律所調整的社會關系的種類和所涉及的部門、行業，以及各級黨政機關、司法機關、人民團體、企事業單位、社會組織”。山東省雖指出“實行‘誰執法誰普法普法責任制的責任主體為國家機關，具體包括：各級國家權力機關、行政機關、審判機關、檢察機關、軍事機關”，但又進一步強調“法律法規授權的人民團體、企事業單位及社會組織，也應視為責任主體，主動承擔法治宣傳義務?！庇缮峡梢姡鞯仉m然在是否直接將責任主體規定為國家機關方面有所區別，在具體的主體范圍劃定上也不盡相同，但是，各地均盡力擴大責任制主體的范圍，以求增強“誰執法誰普法”責任制的實行效果。

（二）落實“誰執法誰普法”普法責任制的工作機制

在工作機制方面，各省、市的規定各有特色，但都不約而同地規定了監督考核制度。其中，江西省實行“一把手責任制”取得了良好的效果。江西省印發的《關于實行國家機關“誰執法誰普法”責任制的實施意見》明確要求落實“誰執法誰普法”一把手責任制，把法治宣傳教育工作納入本部門本行業工作全局，與其他業務工作同部署、同檢查、同考核。并建立包括臺賬管理、督導推進、公益普法、考核評價在內的一整套完備的“誰執法誰普法”工作機制，確保普法工作落到實處。在考核的具體制度方面，江西省明確了各級法治宣傳教育主管部門為“誰執法誰普法”責任制的監督主體，并設計了具體考核評價機制，對普法工作突出、成效明顯的典型單位要及時總結經驗、宣傳推廣；對措施不力、工作不到位、任務未完成的單位要予以通報，督促限期整改。

五、總結

我國歷來的工作習慣是以“自上而下”的模式由黨政機關來主導推進一項工作規劃的開展，對普法工作五年規劃的推進也不例外。自1986年實施第一個普法“五年規劃”以來，國家各級黨政機關，特別是司法行政主管部門一直是普法工作推進的絕對主導力量。如何充分調動其他部門的力量，甚至發動社會其他單位、組織、個人的力量加入到整個普法工作中來將是形成社會化大普法格局中的一個重要課題。

國家機關“誰執法誰普法”責任制作為健全普法責任制的一種有效措施，其實行有效地明確、擴大了普法責任主體，促進社會化大普法格局的形成。但要形成真正的社會化大普法或許需要明確普法責任的不僅是執法機關，對于那些沒有執法職能的國家機關來說普法同樣是其義不容辭的責任，比如教育部門推進法律進課堂，司法行政部門應該繼續通過普法規劃來推動全民法律知識普及，新聞媒體要通過宣傳報道普法等。

實行國家機關“誰執法誰普法”責任制只是擴大普法責任制主體范圍的第一步，實現社會化大普法格局需要更多的國家機關作為普法責任主體以明晰的普法責任開展普法工作，并進一步帶動全社會的力量加入。

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