國際聯盟裁軍會議的歷程

谷宇新

（哈爾濱商業大學 馬克思主義學院，哈爾濱 150028）

摘 要：國際聯盟裁軍會議是一戰后召開的具有重要影響的國際會議。它總結了戰爭的教訓并制定了削減各國軍備的計劃，通過裁減軍備來維護世界的和平，避免再次發生戰爭。但由于各國對裁軍計劃和方案的分歧，致使其沒有協調和解決大國與中小國家在安全利益方面的矛盾。在動蕩的國際局勢下沒能發揮應有的作用，最終導致失敗。

關鍵詞：國際聯盟；裁軍會議；國際關系

中圖分類號：K151 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）07-0175-03

裁軍是國際關系領域一個重大且十分復雜的問題。從一定意義上講，它是“為了結束軍備競賽而削減或消除某些或全部軍備。”[1]429裁軍有兩種：一種是普遍性裁軍，即所有主權國家參與議定的、全面削減大多數類型的軍備。另一種是局部性裁軍，即由兩個國家或數量有限的國家議定的，按一定的比例削減少數類型的軍備。此外，根據武器裝備的性能、大小、類型、殺傷力又可分為數量裁軍與質量裁軍，常規裁軍與核裁軍。裁軍不僅關注的領域非常廣泛，而且觸及大多數國家的安全利益。由于國家利益的不同導致各國對裁軍意見的分歧，使得這一項工作變得十分艱難。 正如著名的國際問題專家漢斯·摩根索（Hans J.Morgenthau）所言“裁軍努力的歷史是一部失敗多成功少的歷史。”[1] 429盡管如此，在風云變幻的國際環境里，裁軍仍然是維護世界和平、制止侵略戰爭的重要方式和途徑。

人類歷史上第一次具有普遍意義的裁軍是國際聯盟主導下的裁軍會議。國際聯盟是在1920年1月10日建立的國際組織。參加這一組織的“締約國為促進國際合作，并保持其和平與安全起見，特允承受不從事戰爭之義務。”[2] 52各國之所以支持國聯，根本原因在于大多數國家（主要是歐洲）都經歷了一戰的痛苦所致。1914年—1918年的第一次世界大戰是人類歷史上的一次重大災難，有31個國家參戰，“戰爭動員人力總共6 500萬人，直接消耗軍費1 860億美元，軍人死亡900萬人，傷2 200萬人，其中700萬人成為終身殘疾。”[3] 52戰爭的殘酷性使得裁軍成為國際社會的普遍共識。國聯《盟約》第8條詳細闡述了裁軍的六條措施和原則：（1）聯盟會員國承允為維持和平起見，必須縮減各本國軍備至適足保衛國家安全及共同履行國際義務的最少限度；（2）行政院應在估計每一國家之地理形勢及其特別狀況下，準備此項減縮軍備之計劃，以便由各國政府予以考慮及施行；（3）此項計劃至少每十年需重新考慮及修正一次；（4）此項計劃經各政府采用后，所定軍備之限制，非的行政院同意，不得超過；（5）因私人制造軍火及戰爭器材引起重大之異議，聯盟會員國責成行政院籌適當辦法，以免流弊，惟應兼顧聯盟會員國有未能制造必需之軍火及戰爭器材以保持安全者；（6）聯盟會員國擔任將其國內關于軍備之程度、陸海空之計劃，以及可為戰爭服務之工業情形，互換最坦白最完整之情報[2]57。國聯之所以制定系統的裁軍計劃，其目的是“通過減緩政治緊張局勢和在各國間建立對彼此目標的信任而促進政治形勢的改善，”[1] 448而“一旦這個計劃獲得通過，任何國家的部隊都不得隨意超過計劃規定的限度”[1]250。這是國際聯盟指導普遍性裁軍的具體措施。

1920年11月，國聯第一屆大會討論裁軍問題時，決定成立一個由專家組成的“臨時混合委員會”，從政治、經濟、歷史、地理、社會各方面深入研究裁軍問題，以供國聯理事會擬定裁軍方案時參考[3]437。1921年該委員會著手研究裁軍問題的內涵、裁軍的標準等。與此同時，由美國主導的區域性裁軍會議于11月12日在華盛頓召開。鑒于美、英、日等國海軍軍備競賽的升級，為了緩和局勢，解決列強之間的矛盾，經過一系列談判，美、英、日、法、意五國于1922年2月6日共同簽訂了《限制海軍軍備條約》（即《五國條約》）。該條約把五國的主力艦[3]116排水量限額為美國52.5萬噸、英國52.5萬噸、日本31.5萬噸、法國17.5萬噸、意大利17.5萬噸。（5：5：3：1.75：1.75），并規定締約各國應放棄各自建造主力艦的計劃并將不再建造或取得任何新的主力艦[4]742。《五國條約》暫時限制了列強之間的軍備競賽，緩解了緊張的局勢。同年，英國代表埃雪（Ishares）根據華盛頓會議限制海軍主力艦的經驗，提出了一項削減歐洲國家陸軍的計劃，這就是埃雪計劃。該方案企圖確定一個歐洲各國陸軍的比率，以每三萬人兵力為一個單位，用來作為限制各國陸軍的標準[3]438。這個計劃在國聯成員國內部引起了很大的分歧。英國、意大利及北歐一些國家支持該方案，而法國、比利時表示堅決反對。前者認為“軍備是戰爭的一個原因，裁軍本身就可以促進安全。”[2]253只要一國帶頭裁軍，其余國家就會紛紛響應，最終會實現普遍性裁軍。后者認為，“軍備在本質上是不安全和恐懼所引起的結果，而不是它們的原因。”[2]254如果不建立普遍性的安全保障體系，就不能實現裁軍。英國堅持先建立調節國際沖突的仲裁制度，然后實行裁軍；而法國則把締結一項安全保障條約作為裁軍的前提。不難看出，正是由于英法有關裁軍理念的分歧使得埃雪計劃最后不了了之。

1924年9月，英國工黨首相拉姆齊·麥克唐納（Ramsay Macdonald）在第五屆國聯大會上提出建立仲裁制度，作為裁軍的前提，受到各國的支持。大會最終通過了《和平解決國際爭端議定書》（即《1924年日內瓦議定書》）。該議定書集安全保障、仲裁、裁軍于一體，并計劃于1925年6月15日召開一次國際裁軍會議。但不久英國國內大選導致政府更迭，原先主張裁軍的工黨政府下臺，保守黨不接收《日內瓦議定書》，理由是“英聯邦成員國家的反對，怕同美國發生糾紛，不愿支持東歐的領土解決辦法，外交部根深蒂固地厭惡強制仲裁”[2]321。由于英國政府的反對，使得裁軍計劃再次受挫。1925年10月26日，國聯成立裁軍會議籌備委員會，討論裁軍方案。從1926年至1930年末，籌委會進行了長達4年的工作，先后召開7次裁軍工作會議，并最終通過了裁軍公約草案。該草案共分6編61條。正文規定，（1）對軍隊人數和服役期限的限制；（2）陸海空軍備的限制；（3）軍事預算的限制；（4）交換國家間軍事情報的規定；（5）禁止化學武器和細菌武器的規定；（6）設立永久裁軍委員會[3]443。這個草案是國聯積極推進裁軍問題的重要成果。但是，該草案也有一些不足和缺陷。主要表現在“公約草案沒有規定各國武裝部隊不得超過實際數字，沒有規定對受過訓練的后備兵的限制；關于陸地軍備，它限制了以后戰爭物質的費用，但沒有提到現有的儲存；至于空中軍備，它限制了第一線飛機的數目和馬力，但沒有提到儲備的數目和馬力”[2]494。此外，國聯行政院是負責制定裁軍計劃和實行監督的核心機構，但內部成員對裁軍計劃和監督矛盾重重。法國就認為“如果不能規定一個有效的國際監督機制來保證所有締約國都履行他們的諾言，任何公約都是不能認為滿意的。”[2]412

在經歷了漫長的等待后，1932年2月2日，世界裁軍大會終于在日內瓦召開。這是一次盛況空前的會議，有64個國家參加。法國首先向大會闡述了裁軍計劃，“一切最強大的和危險的武器——轟炸機、戰斗艦、重炮等等——應由擁有的國家銷毀，只有在奉到國聯的命令或在對付突然襲擊的自衛時才可以使用；常備國際警察部隊交給行政院指揮；如果需要，再指調國家部隊來加強國際警察部隊。”[5]48國雖然不是國際聯盟的成員國，但它主持召開的華盛頓會議取得了裁軍成果后，積極參與國聯的裁軍會議。美國代表吉布森（Gibson）提出“限制武裝部隊人數的新標準，允許每個國家可以擁有一支固定的絕對用于維持國內秩序的分遣隊和一支不固定的防御分遣隊。”[5]49隨后大會進入了一般性的辯論，與會各國就裁軍問題發表了演講。在休會期間，還組成了四個專業技術委員會（地面軍備委員會、海上軍備委員會、空中軍備委員會、軍備預算委員會）。該委員會負責對武器裝備進行分類，制定各軍種的裁軍計劃和削減軍事開支。但在具體操作時，遇到一系列的矛盾和問題。例如在確定海軍防御性武器和進攻性武器時，“英美兩國的成員爭辯說，戰斗艦是防御性武器，而潛水艇是進攻性武器；小的海軍國家持著恰恰相反的看法。”[5]54這就使委員會的意見難以達成一致，會議由此陷入困境。盡管后來美國總統胡佛（Hoover）及其代表吉布森提出廢除和削減三分之一的進攻性武器及其他武器的計劃，也沒能解決內部的分歧。大會提出的決議案只是空泛地談到要限制進攻性武器，但如何限制及達到什么樣的程度卻沒有實質性的內容，這引起了大多數國家的不滿。

裁軍大會的另一個焦點是如何對待德國的軍備，這也是戰后以來最棘手的問題之一。根據《凡爾賽條約》的規定，德軍總參謀部被解散，兵額限定為10萬人，軍官不得超過4 000人，禁止制造和裝備化學武器、坦克和裝甲車。海軍限定為1.5萬人，海軍軍官為1 500人，禁止陸海軍保有航空隊，廢除強制性兵役[3]76。德國基本上被剝奪了自主的國防力量。但隨著20年代德國經濟的恢復和發展，要求與其他大國地位平等的呼聲日益高漲。1925年10月《洛迦諾公約》簽訂后，德國正式加入國聯，取得了與其他大國平等的地位。在這次裁軍會議上，德國代表勃魯寧（Bruning）提出了軍備平等的問題。法國鑒于一戰的教訓，始終認為德國應嚴格遵守《凡爾賽條約》的相關規定，同時可擁有一支短期服役的軍隊。英國接受德國軍備平等的要求，但有兩個條件：（1）德國在實際上不重新武裝；（2）德國和其他歐洲國家應再一次正式放棄使用武力解決爭端[5]61。12月11日，會議達成一項協議，即德國應在將為一切國家提供安全的體系中享有平等權利。隨后，會議進入休會期。1933年1月31日，裁軍會議復會，繼續探討德國軍備平等問題。法德兩國圍繞裁軍的具體問題仍爭執不休。3月16日，英國重新執政的工黨首相麥克唐納提出計劃（麥克唐納計劃），建議“將德、法、意、波等歐洲國家的陸軍兵員最高數額限制在20萬，各國應在5年內從現有兵員數縮減或擴大至這一限額；海軍方面堅持《華盛頓協定》和《倫敦協定》規定的義務，裁減甚至取消空軍，禁止實行空中轟炸。成立一個常設裁軍委員會，以監督各項條款的執行情況。”[3]102這份計劃在削減各國軍隊同時，允許德國在5年內達到和法國、意大利等國同樣的軍備。6月7日，裁軍會議委員會通過了該計劃。但此時的國際形勢已日益嚴峻，日本由于侵華戰爭退出了國際聯盟，德國納粹黨上臺，希特勒已經開始制定了重整軍備的計劃，麥克唐納計劃遠遠不能滿足德國的擴軍備戰需要。德國還指責一些軍備力量強大的國家自己不裁軍，反而限制德國軍事力量，使德國處于軍備不平等的地位。10月19日，德國宣布退出裁軍會議和國際聯盟。英法隨即發表聲明，呼吁德國回到裁軍談判中來。但從德國公布1934—1935年的預算來看，希望十分渺茫。因為德國的軍事預算比前一年增加90%，其中航空撥款達1 000多萬英鎊[5]104。4月17日，法德兩國圍繞裁軍問題的談判破裂。法國譴責德國重新武裝，認為裁軍談判已無法進行，強調必須依靠自身的實力來保障安全。由于普遍性的裁軍公約始終沒有簽訂，裁軍工作進程陷入僵局。1934年6月11日，裁軍會議不歡而散。

鑒于德國重整軍備已經勢不可擋，英國于1935年6月18日與德國簽署《英德海軍協定》，其中核心的內容是“德國海軍軍艦總噸位與英聯邦艦隊總噸位之比為35：100。只要遵守這個比例，德國可以自由建造各種類型艦只，包括大型軍艦。德國潛艇噸位將不超過英聯邦潛艇噸位的45%，但如果形勢需要，德國只需通知英國即可有權建造與英聯邦潛艇噸位相等的潛艇”[6]41。很明顯，這個協定等于認可了德國的重新武裝。正如英國1935年6月20日《工人日報》寫道：“英德之間簽訂的海軍協定，是一種戰爭協定。這是對正在爭取和平的力量的蓄意打擊。這個協定不是走向限制海軍軍備的道路，而向擴軍備戰的道路邁進了一步”[7]231。1936年2月，英國內閣批準了五年增加4億英鎊的軍事預算計劃[8]328，這標志著大規模重整軍備的開始，國際聯盟實現裁軍的目標更是遙遙無期了。

從1920年國際聯盟成立以來確定裁軍計劃開始，到1934年裁軍會議陷入停頓為止，歷時14年的裁軍工作以失敗告終。人類剛剛從一戰的災難中恢復過來，只經歷了短暫的和平，又陷入另一場大戰的浩劫之中。從這一時期裁軍工作失敗的教訓中可以看出：首先，國際聯盟成員國對實現裁軍目標始終沒有達成共識。如前所述，國聯剛成立時就制定了裁軍計劃。要實現這個目標，需要有兩個條件：（1）國聯成員國（無論大國還是小國）應嚴格遵守裁軍計劃和規則；（2）大國必須為中小國家提供足夠的安全保障。這兩個條件是實現普遍性裁軍的前提。但小國愿意而大國卻不愿接受這一規則。大國與小國在安全理念上存在著明顯的不同。小國由于實力有限，不得不追隨大國，希望其提供安全保證。對大國來說，“本國的安全應該首先依靠維持同鄰國相等或者比鄰國更優越的軍備”[2]251，特別是相鄰的兩個強國之間，堅持軍備平等是其基本的原則。他們并不愿承擔中小國家安全保障的義務。這種差異是導致裁軍會議屢次被拖延的重要原因。其次，戰勝國利用裁軍來強化自己的安全利益，削弱戰敗國的利益和地位，這方面突出的例子就是戰后處理德國問題。“假如協約國本身不能根據凡爾賽和約普遍裁軍的精神對裁軍計劃取得一致意見，那么，也應該允許德國的軍備超出和約規定的限度，即與協約國能夠統一裁減后的兵力相等，從而在兵力上使德國和協約國取得平等地位。”[9]218但結果卻恰恰相反。這種千方百計地裁減別國的軍備以取得自己優越地位的做法，不僅激化了固有的矛盾，而且使德國利用軍備不平等這一借口退出了裁軍會議，加快了重整軍備的步伐。由此可見，裁軍會議是以不損害大國自身實力的基礎上召開的一次象征性會議，除了表演耍嘴皮子的功夫外，沒有取得任何實質性成果。正如詩人詹姆森·雷德（Jameson Raid）所言“讓律師和政客去爭執辯論吧，讓他們去空談妄論法律的條文吧，真正的聲音是利劍、是駿馬、是槍炮，誰又會關注猶如稻草的法規戒律呢？”[10]169這是對裁軍會議本質最形象的解釋。

參考文獻：

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