常州市餐飲業(yè)環(huán)境污染控制現狀及立法管理研究

劉智強 楊竟憲 芮鶯華 趙美珍

摘 要：隨著餐飲業(yè)的發(fā)展以及市民對生活環(huán)境要求的提高，常州市餐飲業(yè)選址不當、審批管理機制不完善、污染控制不到位帶來的環(huán)境污染投訴現象愈加嚴重。通過對常州市相關職能部門、餐飲業(yè)主和相關已立法城市的調研，研究了環(huán)境污染事前、事中和事后管理階段中存在的主要難點以及原因，明確了常州市確立地方餐飲業(yè)地方管理辦法的必要性，并分析了制定常州市地方立法的思路及辦法實施的關鍵。

關鍵詞：餐飲業(yè)；環(huán)境污染；管理辦法

中圖分類號：X5 文獻標識碼：A 文章編號：1008-4428（2017）02-44 -03

一、引言

常州市地處江蘇省南部，總面積4372平方公里，人口371萬。據統計2015年常州市持有餐飲業(yè)服務許可證的單位有25603家，小型餐館和小吃店約占總數的71.77%。餐飲業(yè)產生的油煙、噪聲和油污水等污染問題，不僅對環(huán)境質量和市容市貌產生影響，還成為了居民環(huán)境投訴的焦點，最嚴重的轄區(qū)餐飲業(yè)信訪投訴數量占總量的40%以上。職能部門現行的矛盾調處與污染控制措施效果不甚理想，餐飲業(yè)污染成為了環(huán)境管理和社會管理中不可忽視的問題。本文在調研相關管理部門、餐飲業(yè)主和已立法城市的基礎上分析常州市餐飲業(yè)污染控制管理現狀，研究管理中的困難和原因，探討適用于制定地方管理辦法的立法思路及實施建議。

二、餐飲業(yè)污染控制管理現狀

（一）審批管理現狀

2008年前，環(huán)保行政審批是常州市餐飲業(yè)主領取營業(yè)執(zhí)照的前置條件。為促進“五小”行業(yè)的發(fā)展，自2008年起，此前置條件取消，市場監(jiān)管局在發(fā)放營業(yè)執(zhí)照的同時告知餐飲業(yè)主需辦理環(huán)評手續(xù)，但無強制手段保證該程序落實，環(huán)保部門的監(jiān)管基本演化為事后管理。

（二）污染控制現狀

餐飲業(yè)污染控制主要通過環(huán)保設備進行污染物削減，根據餐飲業(yè)主的問卷調研結果，各類污染控制設備的安裝率如圖1。多數業(yè)主在居民投訴后安裝隔音降噪設備，安裝率不高；油水分離器的安裝率僅35.3%，多數受訪者表示知道油污水直排的影響，但由于資金有限或囿于空間仍不安裝此設備。而油煙凈化裝置和專用煙道的安裝率差值高達48.4%，即近半數的受訪餐飲項目產油煙、異味和廢氣卻未安裝專用煙道，極易引起投訴。另外，據統計，僅27.1%的油煙凈化裝置是委托第三方處理并做好臺賬記錄的。

由此可見，設備安裝、運行維護不到位的現象嚴重，專用煙道和油水分離器的重要性有待普及，相應的監(jiān)督管理機制也尚未建立。

（三）監(jiān)管執(zhí)法現狀

常州市餐飲業(yè)污染的監(jiān)督管理形式主要根據市民的投訴內容由相關責任部門進行處理。環(huán)保部門負責與油煙、噪聲和污水有關的投訴，處理流程為：審查、立案、調查取證、提出初步處罰意見、上級審批、發(fā)出行政處罰告知書。城管部門負責占道經營和垃圾亂置的投訴。處理流程為：受理、立案、調查取證、作出處罰決定、下達行政處罰決定書后執(zhí)行處罰決定。若投訴內容為異味、熱污染等無明確標準的擾民問題，則由環(huán)保部門會同餐飲項目所在街道協調解決。

餐飲污染投訴的處理流程復雜，耗時長，且處罰決定多為“限期整改”。在此情況下，受罰業(yè)主往往會拖延整改、消極整改或拒絕整改，甚至通過關閉、轉讓店鋪來逃避處罰。

三、餐飲業(yè)污染管理困難及成因分析

（一）事前監(jiān)管基本處于失效狀態(tài)

事前監(jiān)管是指對餐飲業(yè)項目的建造進行監(jiān)督，尤其是對選址和污染控制設備的安裝進行審查?，F階段餐飲業(yè)“未批先建”現象極為嚴重，污控設備的審查機制有待完善。

1.餐飲業(yè)主環(huán)保意識薄弱

多數餐飲業(yè)主認為開辦餐飲項目只需辦理《餐飲業(yè)服務許可證》和《工商營業(yè)執(zhí)照》。據調查（如圖2），僅19.0%的業(yè)主在店鋪選址前知道需要辦理環(huán)評手續(xù)，19.0%的業(yè)主至今不知需要進行環(huán)評，而知道環(huán)評中包含選址要求的僅有42.8%。因此，選址不當的問題在環(huán)評審批過程中屢見不鮮。

2.餐飲業(yè)項目布局規(guī)劃缺位

隨著《大氣污染防治法》和《江蘇省大氣污染防治條例》等法律、法規(guī)的實行，新建大型餐飲建筑和商業(yè)綜合體的選址基本符合要求。但新建商業(yè)建筑內餐飲業(yè)的數量及位置分布均由開發(fā)商根據市場情況配置。在此情況下，餐飲的業(yè)態(tài)發(fā)展、經營規(guī)模隨市場的需求任意改動，造成部分項目不符合環(huán)境保護的要求。

3.出租房屋用途管理監(jiān)管不到位

房屋出租的過程中需要明確約定可行用途，尤其是商業(yè)用房需要根據周圍條件限定是否可開辦飯店、歌舞廳等。但在實際租賃過程中，物業(yè)或出租人對房屋用途缺乏監(jiān)管意識，不了解具體的監(jiān)管細則，導致居民區(qū)出現了許多迎合需求的低端餐飲業(yè)。

4.污染控制設施審批建設把關不嚴

目前，常州市有關餐飲油煙凈化裝置和污水預處理設備的審批機制不完善，隨烹飪方式和烹飪數量的變化，餐飲業(yè)的產污量波動性較大，部分企業(yè)即使安裝了相關設施，仍會出現油煙和污水超出設備負荷上限的情況。更嚴重的是，常州市絕大多數接管的餐飲企業(yè)未配套專業(yè)油污水處理設備，僅通過簡單隔油便將廢水排入城市污水管網，水質超標嚴重。

（二）事中監(jiān)管難度較大

事中監(jiān)管是指對經營中的餐飲項目監(jiān)督檢查，包括：設備的運行、維護及污染物的排放達標情況。

1.行業(yè)管理模式被動

常州市餐飲業(yè)數量龐大，同時存在著大量的無證經營者且分布形式多樣，如“商住合一”、“上宅下店”等。有限的環(huán)保執(zhí)法工作人員無法支撐對餐飲業(yè)的全面排查且環(huán)保部門對餐飲業(yè)的管理中，不具備采取查封、扣押、取締等行政強制手段的權利，僅能督促其整改，管理效率不高。

2.達標排放檢查手段行政成本過大

日常監(jiān)管過程中，常州市環(huán)保部門會根據信訪投訴記錄，抽查檢測有記錄的企業(yè)的排放達標情況。據調查，執(zhí)法人員單獨對一家企業(yè)的油煙濃度和風量進行一次檢查，需1～2小時，而油煙、油污水的排量和濃度均會因烹飪方式的不同而有極大的不確定性，須通過多次監(jiān)測，才能對其排放達標與否進行判定。此檢查方式行政成本過大且效率極低。

3.信息化高效管理機制推進困難

以油污染煙監(jiān)控平臺為例，建立在線監(jiān)控平臺，有利于環(huán)境污染的高效精準管理，但其技術性強，安裝費高，若無強制規(guī)定及補貼政策，餐飲業(yè)主一般不愿安裝并承擔此費用。常州市現有監(jiān)控對象為易產生矛盾的景區(qū)餐飲和大型餐飲企業(yè)，僅32家。

（三）事后管理，投訴調處矛盾突出

事后管理指根據信訪投訴內容對餐飲店鋪進行監(jiān)督管理及矛盾調處。

1.投訴判定標準尺度不一

現有法律僅規(guī)定了設備噪聲、油煙和污水的污染物排放標準，在調處有關異味和熱污染的投訴時，沒有可以定量評價的標準；另一方面，民標與國標差距較大，即使污染物達標排放，個別投訴者仍會重復投訴，此時調解難度極大。

2.市民普遍存在“鄰避心態(tài)”

多數居民對餐飲業(yè)持有“鄰避心態(tài)”，既想消費方便卻不希望影響自己的生活環(huán)境。由此導致了兩個常見問題：一是即便餐飲企業(yè)已保證了污染物的穩(wěn)定達標排放，少數臨近居民依舊會投訴；二是投訴者雖要求餐飲業(yè)主整改，卻并不愿意提供方便配合整改，如外置專用煙道安裝困難。

3.部分餐飲業(yè)主抵抗執(zhí)法嚴重

小微餐飲多為業(yè)主全部收入來源，受罰時存在大量抗拒及逃避處罰的情形。強制關?？赡軙斐缮鐣环€(wěn)定。因此，相關部門基本不采取此類措施，導致投訴解決效率較低，投訴者對行政執(zhí)法人員產生不理解與反感。

4.職能部門之間缺乏配合機制，處罰周期長

小微餐飲數量多、分布廣、變更頻繁，各職能部門對餐飲業(yè)的管理還未形成有效的協作機制。執(zhí)法過程中遇到需要罰款、停業(yè)整改或關閉的店面時，必須上報批準，此流程耗時較長，大量業(yè)主逃避處罰導致耗費大量行政資源卻仍難以全面落實處罰。

（四）相關法律不完善

執(zhí)法依據方面，由于《江蘇省環(huán)境保護條例》正在修訂，《江蘇省水污染防治條例》和《江蘇省餐飲服務許可管理辦法》正在制定，新修訂的《環(huán)境保護法》《環(huán)境影響評價法》《大氣污染防治法》中部分內容又與其他現行法律法規(guī)存在沖突，執(zhí)法人員在處理餐飲企業(yè)環(huán)境違法行為時會出現有法難依和無法可依的局面。

四、常州市地方立法思路

常州市地方立法可在結合自身實際的基礎上，以上位法為依據，參考已立法城市經驗，按照源頭治理、協同管控，從嚴管理、突出重點，明確職責、強化責任的原則制定地方餐飲業(yè)污染控制管理辦法。

（一）嚴控規(guī)劃與選址

從已立法城市調研情況來看，上海通過對商業(yè)綜合體和餐飲集聚樓中的輕重餐飲做了詳細布局，基本消除了周圍居民投訴的現象。常州市餐飲業(yè)污染控制應在源頭上結合區(qū)域環(huán)境保護規(guī)劃、環(huán)境影響評價制定環(huán)境保護詳細引導，明確鼓勵、限制或禁止建設餐飲項目的范圍，形成環(huán)境功能明晰，業(yè)態(tài)分布合理的格局。

（二）確保部門監(jiān)管職責并建立協作機制

餐飲業(yè)環(huán)境污染的管理涉及了規(guī)劃、建設、房管、工商、排水管理、質監(jiān)、環(huán)保和城管等部門，通過地方立法可將各部門職能一一界定，建立協作機制，加強信息溝通，防止管理漏洞，提高工作效率。

（三）規(guī)范并細化管理標準

通過地方法律對餐飲企業(yè)的清潔能源使用、環(huán)保設備安裝、使用、維護以及污染物的排放標準進行詳細規(guī)范。不僅可為職能部門提供了審查標準，也為餐飲業(yè)主提供了守法的標準與依據。

（四）完善罰則并明確法律責任

在上位法的基礎上，結合常州實際情況細化罰則內容，明確執(zhí)法人員、監(jiān)督管理人員、業(yè)主以及房屋出租人等的責任，加強各方的自我監(jiān)督與互相監(jiān)督。并針對小微餐飲項目流動性大的特點，設定簡易現場執(zhí)法程序，利于行政處罰的落實。

五、實施建議

（一）餐飲業(yè)污染的管理要以解決信訪投訴為主要目標

現階段常州市乃至我國絕大部分城市環(huán)保的治理重點仍是工業(yè)污染問題，在有限的行政資源框架下餐飲污染的管理應以解決投訴為出發(fā)點和目標。違法餐飲店鋪數量的壓減是一個市場結合法制長期管理的過程，對個別處罰無法落實的情況可結合工作實際酌情追究。

（二）逐步下放環(huán)境監(jiān)管的部分職能于街道

街道職能部門對其管轄區(qū)域內的店鋪位置及周邊居民更為了解，更善于調解餐飲業(yè)主和居民之間的矛盾。根據上海市2年多的跟蹤調研，逐步將餐飲業(yè)從業(yè)環(huán)保要求咨詢和信訪投訴調解的職能下放至街道，能提高環(huán)境監(jiān)管的效率并降低餐飲業(yè)后期整改成本。

（三）重視市場對餐飲業(yè)的調整引導作用

近年來城市商業(yè)綜合體發(fā)展迅速，既有的單體商場也陸續(xù)引入餐飲項目。在此市場行為的推動下，一些不符合環(huán)保要求的小、散餐飲項目有望逐漸淘汰。青島市也正利用此市場機制，逐步引導居民區(qū)附近的餐飲業(yè)項目搬遷或改變餐飲類別，促進餐飲業(yè)和居民住宅樓分離。

（四）逐步建立信息共享平臺

以新建餐飲業(yè)項目的業(yè)務辦理流程為主線，在政府各部門之間建立行政執(zhí)法信息網絡，公開新版餐飲業(yè)行政許可的相關事宜，可保證當事人清楚所有事項，避免程序錯漏。同時，各執(zhí)法部門間可通過平臺相互通報餐飲業(yè)管理信息，并實施聯合年審制度，對不合格的單位提出具體整改意見并限期整改。

（五）適當引入第三方管理機制

通過規(guī)范市場機制，逐步將餐飲企業(yè)環(huán)保設備的安裝、運行、維護和在線監(jiān)控交由第三方企業(yè)管理，相關職能部門對第三方企業(yè)進行管理和考核。上海市已將油煙監(jiān)測監(jiān)控交由第三方管理，不僅提高了管理效率，還能規(guī)范餐飲業(yè)的設備市場。

（六）建立宣傳渠道，提高餐飲業(yè)主環(huán)保法律意識

各職能部門可通過印發(fā)宣傳材料、開設熱線及建立網絡平臺等宣傳方式，為餐飲業(yè)主建立信息渠道，提高其環(huán)保法律意識。

六、結論

常州市有必要制定餐飲業(yè)地方管理辦法。通過立法，有助于完善餐飲選址、落實污染防治設備安裝、運行、維護，強化部門間的協作關系，促進信息共享平臺和第三方管理機制的建立。同時，在實際管理中需綜合運用市場和法制。嚴格新建餐飲項目的選址和設備安裝審查，逐步引導已建餐飲項目的整改與搬遷，最終實現常州市餐飲業(yè)的環(huán)境友好發(fā)展。

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作者簡介：

劉智強，男，山東菏澤人，河海大學環(huán)境科學與工程碩士，常州市環(huán)境科學研究院工程師，江蘇常環(huán)環(huán)境科技有限公司，研究方向：環(huán)境保護政策；

楊竟憲，女， 江蘇常州人，華東理工大學碩士，常州市環(huán)境科學研究院，研究方向：環(huán)境政策；

芮鶯華，女，江蘇溧陽人，河海大學法律系碩士，常州市環(huán)境保護局，研究方向：環(huán)境保護政策；

趙美珍，女， 江西九江人，常州大學教授，常環(huán)環(huán)境科技有限公司，研究方向：經濟法、環(huán)境法。