加快發展：政策背景及趨向分析

于志晶+劉海+劉嬌+房巍

摘 要 近年來國家層面推動職業教育發展的政策特點主要表現為：強化目標導向，強化系統推進，強化制度保障，強化服務大局，強化質量核心。但在政策執行上的層級困境、合作困境仍未發生根本轉變，問題也基本由此產生。今后一個時期職業教育政策推動總的取向是：要更加突出職業教育戰略位置，要打造現代職業教育體系升級版，要更加明確職業教育辦學方向，要全面提高職業教育人才培養質量，要切實發揮企業重要辦學主體作用，要匯聚更多社會力量興辦職業教育，要進一步增強職業教育吸引力。

關鍵詞 職業教育現代化；政策推動特點；政策發展趨向

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2016）36-0019-05

于2016年12月2日召開的推進職業教育現代化座談會，是繼2014年國務院召開的全國職業教育工作會議之后的又一次高規格的職業教育會議。李克強總理專門為會議和職業教育工作作出重要批示，劉延東副總理出席會議并作重要講話，這樣的“規格”表明了會議的重要性。劉延東在講話中特別強調，“這次會議將對開創我國現代職業教育發展的新局面產生非常重要的影響”。如果說，2014年，習近平總書記對職業教育工作專門做出指示、國務院印發《關于加快發展現代職業教育的決定》并召開全國職業教育工作會議，意味著中央圍繞加快發展現代職業教育的重大戰略決策作出了清晰的“頂層設計”[1]，那么，3年后召開的這次座談會則是進一步落實“頂層設計”的推進會。不過，我們注意到劉延東在闡述這次會議的任務時，在“推進”的前面還用了“謀劃”一詞，釋放出更為積極的政策信息。本文試圖對這次會議的政策背景做出分析，并在此基礎上預判今后一個時期職業教育的政策趨向，以此作為理解和把握這次會議精神的一個視角。

一、近年來職業教育政策推動特點和問題

2012年，我國進入全面建成小康社會決定性階段，協調推進“四個全面發展”戰略布局，適應經濟新常態，黨中央對職業教育發展做出新的部署，十八大報告提出要“加快發展現代職業教育”，十八屆三中全會進一步強調“加快現代職業教育體系建設，深化產教融合、校企合作，培養高素質勞動者和技能型人才”。2014年，以習總書記做出重要指示、國務院印發決定并召開全國職教工作會議為標志，加快發展現代職業教育的國家戰略框架形成。按照中央的戰略部署，一系列政策措施持續出臺，推動職業教育現代化的步伐全面提速，劉延東在講話中把這段進程稱之為“進入職業教育黃金時期，站在了新的起點上”。

從這3年來政策設計和實施的角度看，有這樣幾個特點：一是強化目標導向。1985年發布的《中共中央關于教育體制改革的決定》首次把“逐步建立職業技術教育體系”作為發展職業教育的戰略目標。此后，在每個時期出臺的職業教育戰略決策中“建立職業教育體系”都作為總的發展目標，一直沒有改變，始終堅持這一目標導向。2010年頒布的國家教育規劃綱要首次明確提出，到2020年形成現代職業教育體系。2014年發布的國務院決定對這一目標做出進一步強化，并圍繞“中國特色、世界水平的現代職業教育體系”提出了一系列任務要求；同時發布的教育部等六部門聯合編制的《現代職業教育體系建設規劃（2014—2020年）》對現代職業教育體系的基本架構、建設重點和制度保障等做出了全面的謀劃，其后的配套政策全部圍繞這一核心展開。政策目標的進一步強化、細化、具象化，對加快發展現代職業教育的統領和導向作用更加突顯和有效。二是強化系統推進。事實上，在2010年國家教育規劃綱要頒布后，職業教育政策出臺的頻次和力度就持續躍升，體現出強烈的國家推動意志。2014年后在中央新的戰略部署拉動下，政策推動的強度再次出現新的躍升，見圖1。從近3年出臺的有關政策內容上來分析，可以發現這些政策在圍繞“加快發展現代職業教育”這一核心戰略展開的具體訴求上，主要集中在6個主題上，分別是：構建現代職業教育體系、深化辦學體制機制改革、推進產教深度融合校企合作、提升人才培養質量、加強教師隊伍建設、提高發展保障水平。上述6大主題的內容構成了加快發展現代職業教育的完整的戰略體系：構建現代職業教育體系表明的是加快發展現代職業教育的總體目標要求，推進辦學體制機制改革表明的是根本動力要求，推進產教深度融合校企合作表明的是發展途徑要求，提升人才培養質量表明的是核心任務要求，加強教師隊伍建設表明的是重點環節要求，提高發展保障水平表明的是條件能力要求，見圖2。職業教育政策推動的整體性、系統性十分明顯。三是強化制度保障。制度保障的核心是法制建設。2015年，全國人大常委會對職業教育法實施情況組織開展覆蓋全國的執法檢查，是職業教育法實施19年以來全國人大常委會第一次就此開展執法檢查。張德江委員長親自擔任執法檢查組組長、作執法檢查報告、組織專題詢問。以依法治教為引領，職業教育的制度體系建設全面提速，學校設置、專業教學、教師隊伍、學生實習、經費投入、信息化建設、職業教育督導、教學工作診斷與改進、年度質量報告等標準、制度進一步豐富和完善，初步形成了以職教法為核心，以其他相關法律為補充，以行政法規、地方法規為配套，以各類相關制度和標準為基本內容的職業教育制度保障體系。四是強化服務大局。緊緊圍繞服務國家重大發展戰略需求辦學，是職業教育發展的重要辦學經驗，也是基本辦學原則。近3年來這一特點在政策上得到進一步強化，相繼出臺了推進職業院校服務經濟轉型升級、面向行業企業開展職工繼續教育、推進職業學校培養新型職業農民、推進社區教育發展、推進養老服務業人才培養、加強制造業技術技能人才培養、支持農村貧困家庭新成長勞動力接受職業教育、提高職業學校學生國家助學金標準等一系列服務產業振興、結構調整、區域發展和民生改善的重要政策舉措。五是強化質量核心。2010年國家教育規劃綱要特別提出發展職業教育要“把提高質量作為重點”，表明職業教育發展重心實現戰略轉移。2014年印發的國務院決定把“提高人才培養質量”作為加快發展現代職業教育的四大重點任務之一，做出專門闡述和規定。2014年12月教育部召開全面提高職業教育人才培養質量工作會議，2015年印發《關于深化職業教育教學改革全面提高人才培養質量的若干意見》《關于建立職業院校教學工作診斷與改進制度的通知》，提出新的發展階段全面提高職業教育人才培養質量的目標任務和政策措施。近3年中，修訂了《中等職業學校德育大綱》，印發《教育部等七部門關于進一步開展中等職業學校“文明風采”競賽活動促進活動育人的意見》，落實德育首位要求；出臺了《關于開展現代學徒制試點工作的意見》《關于深入推進職業教育集團化辦學的意見》，推進人才培養模式改革；召開全國職業院校管理經驗現場交流會，發布《職業院校管理水平提升行動計劃（2015-2018年）》，促進院校提高管理水平。

事實上，作為典型的公共政策轉化方式，我國職業教育政策在推進過程中，同樣存在兩大難題：一是層級困境，即政策目標在從中央到地方和基層單位的過程中往往要經歷多個層級的政策細化或再規劃，由于存在著較長的層級距離，因此，容易出現政策效益衰減或目標偏差；二是合作困境，即分屬不同系統的部門形成了條塊分割的資源控制領域，在共同落實某項政策時常常出現彼此之間的目標不一致，由此產生九龍治水、甚至相互掣肘的現象[2]。近年來，這一狀況仍未發生根本轉變，主要問題也基本由此產生。劉延東在講話中提出當前職業教育面臨著5個方面的問題：一是對職業教育的認識還不到位。主要表現為，一些地方部門沒有把職業教育擺在應有地位；一些用人單位以學歷為門檻，歧視職業學校畢業生；技術技能人才的社會地位和待遇有待提高；在推進現代職業教育體系建設中，一些地方和學校偏離了就業導向，學生升學和學校升格的沖動特別強烈。二是職業教育與經濟社會需求存在脫節。主要表現為，一些學校的地域布局、專業結構、層次類型不夠合理，辦學特色不鮮明，人才培養質量亟待提高，職業學校教師隊伍整體素質不高，雙師型教師總量不足，符合職業教育的管理制度和評價機制還不健全。三是行業企業參與的內生動力不足。主要表現為，政府、行業、企業等多重主體參與辦學的責、權、利還沒有明確界定，在具體政策方面缺乏吸引力和可操作性；在實踐中產教融合、校企合作往往是依靠人情來維系，而不是制度保障，企業缺乏積極性。四是部分地方政府投入保障不足。主要表現為，相當數量職業學校，特別是西部農村和民族地區辦學條件沒有達到國家辦學的基本標準。五是統籌管理不夠。主要表現為，職業教育仍存在著管理分散、職責交叉的情況；一些地方的職業教育資源分散、重復建設，學校無序競爭。上述這些問題就是下一步職業教育改革的發力點，也是政策設計和實施的邏輯起點。

二、推進職業教育現代化的政策取向分析

研判未來一個時期我國職業教育政策取向的依據主要有三個方面：一是保證已有政策的延續和發展的持續，做到清楚來路，不忘初心；二是從破解阻礙當前發展的關鍵問題入手，做到問題導向，改革開路；三是全面貫徹落實黨和國家的戰略部署，做到立足全局，把握總綱。

（一）要更加突出職業教育戰略位置

國家教育規劃綱要要求，大力發展職業教育“必須擺在更加突出的位置”。但總體看，我國職業教育還不能完全適應經濟社會發展要求，存在著結構不盡合理、質量有待提高、辦學條件不足、體制機制不暢等突出問題，仍然是教育領域的一塊短板。造成這種局面的首要原因，就是一些地方和部門沒有把職業教育擺在應有地位，沒有認識到發展職業教育既是重大的教育問題，也是重大的發展問題、民生問題。對職業教育的戰略地位認識不到位，行動就遲緩，工作難落實。2014年，習近平總書記在對職業教育工作的重要指示中強調：“各級黨委和政府要把加快發展現代職業教育擺在更加突出的位置，更好支持和幫助職業教育發展，為實現‘兩個一百年奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢提供堅實人才保障。”在這里，習總書記是從實現中華民族偉大復興中國夢的戰略高度，強調發展職業教育的極端重要性的，這意味著“把職業教育擺在更加突出的位置”既是一項黨和國家的政治要求，也是一項需要長期堅持的重大戰略任務。因此，未來在職業教育的政策設計上，更加突出職業教育的戰略地位將是貫穿發展始終的首要議題和主線。按照國務院加快發展現代職業教育決定的要求，把職業教育擺在更加突出的位置主要包括三個主要內容：一是各級政府切實履行發展職業教育責任，發揮好保基本、促公平的作用；二是把職業教育納入經濟社會發展全局進行謀劃，保證職業教育與經濟社會同步規劃、同步發展；三是加大職業教育投入，健全多渠道投入機制，全面提高職業教育發展保障水平。

（二）要打造現代職業教育體系升級版

從1985年中共中央提出要“逐步建立起從初級到高級、行業配套、結構合理又能與普通教育相互溝通的職業技術教育體系”以來，國家有關政策文件都把未來一個時期發展職業教育的目標定位在體系建設上。它既表明了該目標的統領性、重要性，也表明了政策引導重心的一致性和連續性。仔細分析30多年來中國職業教育發展目標的表述，既有一以貫之的堅持和毫不動搖，也有根據發展環境和自身條件變化做出的與時俱進的調整和變革，這是實踐不斷深化的結果，也是聚集社會各方面共識、推進職業教育理念創新的結果。從歷來出臺政策所確定的重點任務上看，體系建設的重心是在保證發展規模、健全層次結構、建立內外部的協調關系方面，所以建設重點指向的是“大”和“全”。從2014年國務院決定提出的重點任務看，這個方向的努力仍要繼續，還有相當的短板需要補齊。綜上分析，我們認為，未來一個時期，國家推進職業教育發展的戰略聚焦點放在體系建設上不會改變，但將逐步提升建設標準，打造“現代職業教育體系升級版”，即在進一步完善體系、做好“大”和“全”的文章的同時，工作重心向更“強”更“好”和更“活”轉變。實現這一轉變的途徑是深化改革創新；方向是十八屆三中全會提出的推進治理體系和能力的現代化，實質就是要“形成一套更加成熟、更加定型的制度”，主要任務是：進一步完善職業教育的法律法規體系和監督執法體制，依法健全職業教育的標準、評價、投入、師資、服務等制度性規范體系，加快理順職業教育管理制度，全面建立和落實社會力量參與職業教育、行業企業重要辦學主體地位的保障政策，完善現代學校制度，等等[3]。

（三）要更加明確職業教育辦學方向

2002年國務院大力推進職業教育改革與發展決定提出，職業教育要“為經濟結構調整和技術進步服務，為促進就業和再就業服務，為農業、農村和農民服務，為推進西部大開發服務”。2005年的國務院決定、2010年的國家教育規劃綱要進一步明確職業教育要堅持“以服務為宗旨，以就業為導向”的辦學方針。2014年的國務院決定對職業教育的辦學方針做了進一步豐富和完善，強調要堅持“以立德樹人為根本，以服務發展為宗旨，以促進就業為導向”。但是在近些年的辦學實踐中，職業教育要培養什么樣的人、怎樣培養人、為誰服務、著眼點在哪里，這些根本性問題在一些地方和學校還沒有完全解決好，重技能傳授輕品德養成的傾向、以升格升學為導向的傾向等還比較嚴重，人民群眾對此不認同、不認可。習近平總書記在對職業教育工作的重要指示中特別提出“要牢牢把握服務發展、促進就業的辦學方向”。這為職業教育改革發展指明了根本方向，確立了總的遵循，同時也為未來的職業教育政策設計提出了時代性的要求。事實上，對職業教育“服務發展、促進就業”的要求，具有極為豐富的內涵，并且隨著社會經濟的變革還在發生著深刻的變化，如何在發展的進程中實現政策的與時俱進，是必須要回答好的重大政策與實踐課題。

（四）要全面提高職業教育人才培養質量

過去一個時期，由于職業教育的辦學基礎比較薄弱，所以無論是中央還是地方，花費了很大力量來改善職業教育辦學條件，職業院校也在建設新校區、新校舍、新設備方面投入了大量的精力和財力。經過不懈的努力，職業教育的“硬件”逐步“硬”了起來，為把發展的重心轉移到提高人才培養質量上來創造了必要的條件。國家教育規劃綱要明確提出，要“把提高質量作為重點”。在進入全面建成小康社會的新的階段，新形勢對職業教育人才培養質量提出了新的更高更為迫切的要求。但是，從實際情況看，一些地方和學校還沒有把工作重點轉移到提高質量上來，在硬件建設上花的心思多，在培養質量上用的力量少，滿足于較低生源質量的入學率、較低就業質量的就業率；一些地方和學校還沒有樹立起適應教育現代化新要求的質量觀、適應全球教育競爭新態勢的質量觀，滿足于單純的技能訓練，忽視學生職業精神的培養，忽視學生的全面發展、個性發展和可持續發展。這些問題需要通過政策的有效引導來解決。習近平總書記在對職業教育工作的重要指示中，對提高職業教育人才培養質量工作的核心、方向、途徑、原則、保障、目標和根本任務做了科學、全面而深刻的闡述，為新時期職業教育發展確立了新的人才觀、質量觀和方法論，是全面提高職業教育人才培養質量的總綱領、總要求，也是職業教育質量政策設計必須遵循的總方針。

（五）要切實發揮企業重要辦學主體作用

產教融合、校企合作是職業教育的基本特征，是培養技術技能人才的根本途徑。2014年的國務院決定中首次提出“發揮企業重要辦學主體作用”，這是我國職業教育政策上的重大創新之舉。企業由過去規定的“重要辦學力量”[4]轉變為“重要辦學主體”，意味著企業在職業教育辦學中的法律地位發生了根本性的變化，即由被動的參與者變為享有權利、負有義務和承擔責任的舉辦者和主導者。它對深化產教融合、校企合作的意義十分重大，是今后一個時期職業教育體制機制改革的重要抓手和突破口。切實實現企業的主體地位，發揮其主體作用，需要政策持續跟進、創新和堅決的執行落實。一是要盡快研究制定促進校企合作辦學的有關法規，使企業的主體地位得到法律保障，為企業自主舉辦和參與舉辦職業教育提供法律動力；二是制定并落實稅收優惠、購買服務等政策，激勵企業發揮主體作用，通過舉辦職業院校、協同開發課程和教材等教育資源、建設兼具生產與教學功能的公共實訓基地、設立學生實習和教師實踐崗位、開展現代學徒制試點等形式，深度參與職業教育；三是推動以企業為主體的集團化辦學改革，探索多元投資主體依法共建職業教育集團的途徑；四是推動行業企業與職業院校共建技術工藝和產品開發中心、實驗實訓平臺、技能大師工作室等，成為國家技術技能積累與創新的重要載體。

（六）要匯聚更多社會力量興辦職業教育

2014年，李克強總理在人民大會堂接見參加全國職業教育工作會議代表的重要講話中特別強調，要用改革的辦法辦好辦大職業教育，政府要采取多種辦法，調動更多的社會力量興辦職業教育[5]。職業教育是面向人人、面向全社會的事業，大家的事業大家辦，大家的夢想大家圓。調動更多的社會力量興辦職業教育既是職業教育人民性、社會性的必然要求，也是激發職業教育辦學活力的根本途徑。國務院加快發展現代職業教育決定中明確提出要“引導支持社會力量興辦職業教育”，并提出了4項重大的改革創新舉措：一是積極支持各類辦學主體通過獨資、合資、合作等多種形式舉辦民辦職業教育；二是探索發展股份制、混合所有制職業院校，允許以資本、知識、技術、管理等要素參與辦學并享有相應權利；三是探索公辦和社會力量舉辦的職業院校相互委托管理和購買服務的機制；四是引導社會力量參與教學過程，共同開發課程和教材等教育資源。從實施情況看，由于國家相應的配套政策尚未出臺，全國各地的改革還處在等待和觀望狀態。所以，在政策設計上，要加快完成兩個方面工作，暢通改革推進的道路。一方面，要在法律層面進一步確立社會力量舉辦的職業院校與公辦職業院校具有同等地位，保證其依法享有相關的教育、財稅、土地、金融等政策；另一方面，要建立完善的政府補貼、購買服務、助學貸款、基金獎勵、捐資激勵等制度，鼓勵社會力量參與職業教育辦學、管理和評價。

（七）要進一步增強職業教育吸引力

國家教育規劃綱要提出，要“增強職業教育吸引力”。近些年，通過實行家庭經濟困難學生資助政策、免學費政策等，解決了職業教育“上學難”的問題；通過實行單獨招生考試、“知識+技能”考試等改革，為學生選擇職業教育開通了新通道；通過實行學歷證書和職業資格證書“雙證書”制度，通過開展中職與高職相銜接改革，為學生多樣化成才、系統化學習創造了條件，人民群眾對職業教育的認同度有了很大提高。但是，總體上看，職業教育的吸引力仍然不強，就讀職業院校仍是大多數學生和家長的“無奈之舉”，許多職業院校尚沒有擺脫“招生難”的困境。如何讓職業教育“熱”起來“火”起來，既是發展問題，也是生存問題，迫切需要有力的政策“組合拳”。一是要營造環境，弘揚勞動光榮、技能寶貴、創造偉大的時代風尚，營造人人皆可成才、人人盡展其才的良好環境。二是要完善體系，推動職業教育向終身的全民的教育與培訓轉變，向培養工作和生活的技能轉變，使教育和學習更加靈活、便捷、包容和可持續。三是要提高水平，加快提高師資隊伍整體素質，改善辦學條件，深化人才培養模式改革，全面提高教育質量，讓有意愿選擇職業教育的學生能夠“上起學、上好學、學得好”，讓職業院校成為人人都向往的學校。

參 考 文 獻

[1]袁貴仁.整體推進，突出重點，貫徹落實全國職教會精神——在全國職業教育工作會議上的總結講話[J].職業技術教育，2014（18）：41-43.

[2]賀東航，孔繁斌.公共政策執行的中國經驗[J].中國社會科學，2011（5）：61-79.

[3]中國職業技術教育學會.從職教大國邁向職教強國——中國職業教育2030研究報告[J].職業技術教育，2016（6）：10-30.

[4]朱镕基.在全國職業教育工作會議上的講話[J].職業技術教育，2002（21）：2-4.

[5]李克強.讓“中國制造”升級為“優質制造”[J].職業技術教育，2014（18）：30-31.