互聯網發展背景下的海南旅行社服務質量監管研究

李昭+歐陽莉

現代互聯網技術的快速發展對旅行社經營業務的開展、服務質量的監管提出了更多挑戰?；ヂ摼W發展背景下海南旅行社監管模式的完善和創新對海南國際旅游島建設有著重要意義。本文研究了海南在旅行社監管方式、第三方參與、責任主體誠信意識、旅游網絡經營管理等方面的不足，提出了適應互聯網發展特征的旅游者、政府、行業等多主體參與的服務質量監管模式。

旅游業是海南社會經濟發展中的重要組成部分，是國際旅游島建設的核心內容。2016年海南省旅游業完成增加值310億元，比上年增長10.9%，接待國內外游客總人數6023.59萬人次，比上年增長12.9%；其中接待旅游過夜人數4977.28萬人次，增長10.8%，旅游總收入672.10億元，增長17.4%（數據來源：海南省統計局）。在旅游業蓬勃發展的同時，也出現了諸多由旅游服務質量不規范引發的事件，對國際旅游島的形象建設和傳播產生了不良影響。旅行社作為旅游目的地旅游業構成的支柱行業，其服務質量的重要性不言而喻。旅行社的服務質量直接影響旅游者對旅游目的地的滿意度和重游意愿，對本地旅游整體服務質量和行業規范的影響也十分重大，亦是構建良好的旅游目的地形象的重要影響因素。然而，旅行社涉及的服務內容范圍廣、環節多、對象復雜，這也給實際的旅游監管造成很多困難。尤其在互聯網高速發展的背景下，對旅行社的服務質量監管提出了更多的要求和更大的挑戰。研究互聯網背景下的旅行社服務質量監管問題，對構建旅游者、政府、行業等多主體參與的服務質量監管模式具有重要意義。

一、我國旅行社服務質量監管的現狀

根據國家旅游局2016年第四季度全國旅行社統計調查公報的數據顯示，截止2016年底，我國共有旅行社28097家，其中海南省旅行社數量為335家（數據來源：國家旅游局）。人民網旅游315投訴平臺公布的2016年旅游投訴數據顯示，2016年平臺收到的有效投訴共1477條，較2015年增長了0.68%，全年回復率為47.94%，較2015年下降了10個百分點。在投訴的分布區域中，38.6%集中在旅行社，20.2%集中在景區，15.8%集中在航空，15.1%集中在酒店，7.4%集中在導游，旅行社成為旅游投訴的重災區；在所有投訴中，針對在線旅游企業（OTA）的比例高達46%，攜程旅行網、去哪兒網、途牛旅游網位居OTA投訴的前三位（數據來源：人民網）。其他學者的研究也表明，不論是全國官方旅游投訴（國家旅游局）、地區旅游官方投訴、網絡媒體投訴（人民網），旅行社、導游服務、OTA都是旅游投訴的集中區域（徐浩，2016）。

目前國內有關旅行社及其相關企業的質量監管工作，以行政監管為主，第三方監管和市場監管較為欠缺。學者們對此問題的研究也多從完善立法、加強行政指導、推行旅游標準化等方面進行。對于互聯網發展下旅游監管的發展變化、旅行社監管所面臨的挑戰和解決途徑等研究還有待進一步深入。

二、互聯網發展下的海南旅行社服務質量監管現狀與問題

截止2016年第四季度，海南共有旅行社數量335家。海南屬于經濟特區，擁有特區立法權。自2002年頒布《海南省旅游條例》之后，又陸續出臺了《海南經濟特區旅行社管理規定》、《海南經濟特區導游人員管理規定》、《海南經濟特區旅游價格管理規定》等7部相關的配套單行法規。在此基礎上，海南省質量監督局、海南省旅游發展委員會等又陸續制定、頒布了《旅行社接待服務規范》、《導游服務質量等級劃分與評定》等地方標準和規范性文件，截止2015年年底，海南累計制定旅游標準達54項。盡管從地方立法和行業標準制定來看，海南在旅游業、旅行社及相關領域的管理和治理力度逐年加大，但在旅行社服務質量的監管方面仍存在不足，表現在以下幾方面。

（一）以行政監管為主，監管方式單一

海南的旅行社服務質量監管模式屬于單一的政府主導型，政府在導游服務質量等行業標準的制定、12315投訴熱線、12301旅游投訴熱線等投訴平臺的建立、旅游警察支隊的設置等方面制定了多項措施，充分說明了政府在旅游和旅行社服務質量方面的重視。但單一的政府主導模式并不能很好的適應現在的旅游監管要求。從海南旅游官方網站公布的2016年9月至2016年11月期間的35宗涉旅違法違規案件處理結果來看，與旅行社、導游直接相關的案件高達9起（數據來源：陽光海南網），旅行社及其相關領域的服務質量依然是海南旅游質量監管的重災區。

由于旅行社產品構成的復雜性，使得旅行社服務質量涉及到景區、住宿、購物、導游服務等多個環節，其中最關鍵的在于旅行社經營行為的規范性和導游服務質量的高低。旅行社產品的復雜特性會加大政府的行政監管難度，增加監管的挑戰性。同時，盡管行政監管可以起到規范、引導和監督作用，但也容易出現多頭管理、監管不力、效率低下等問題。媒體對海南旅游不規范現象治理的方式總結為“救火式”監管，回扣、欺客、強買強賣等行業潛規則導致的旅游亂象往往要因媒體曝光、游客投訴才能引起相關部門重視、進行查處，折射出來的就是監管方式單一導致的被動式監管問題。而隨著互聯網的快速發展、信息傳播速度的加快，旅游質量問題一旦被曝光、傳播，就會在短時間內引起大量關注和轉發，對旅游目的地形象造成極大的破壞。解決這一問題的方式可以是建立多主體參與模式的監管機制，從制度層面來解決才是根本之道。

（二）行業協會參與度低，第三方監管缺失

縱觀日本、韓國、加拿大等國家的旅游和旅行社監管制度，行業協會等第三方機構在其中起到了不可或缺的作用。如日本的旅行社協會的業務范圍包括解決投訴、開展培訓、提供償還業務、進行經營指導、調查、研究、宣傳等，行業協會對旅行社的業務開展、質量監督、投訴處理等進行全程參與，有效保證了旅行社行業的有序經營和旅游者權益的維護。美國作為一個旅游大國甚至并未設置實體的旅游行政機構，而是以市場為導向，在商務部的“旅游產業功能組”以外，建立以旅游協會、旅游問詢中心、專業研究機構、旅游培訓機構等非政府組織為主導的監管體系。

海南雖然有旅游協會以及旅行社、景區等各類行業協會，但這些第三方機構并未具備監管的功能和職責，在規范市場秩序、建立旅游誠信、提升業務水平等方面的影響力也較弱。且由于國情不同，海南的行業協會和國內其他地區一樣都缺乏參與旅游監管的權限，缺乏主動作為的意識和理念，未能充分發揮行業協會在民間的優勢和作用。海南旅游信息與咨詢中心、三亞旅游信息與咨詢中心（市民游客中心）等則屬于政府全額撥款單位，并非真正意義上的第三方機構，所承擔職責以協助旅游主管部門進行咨詢、救援、投訴協助等為主，未能充分發揮聯絡旅游企業、整合行業資源、監管旅游市場等作用。

（三）監管呈現反復性，責任主體誠信意識缺失

《旅游法》頒布后對旅行社“零負團費”等違規經營行為明令禁止，《海南經濟特區旅行社管理規定》中也有明確規定“旅行社不得以不合理的低價組織旅游活動，不得以任何形式誘騙、強迫、變相強迫旅游者購物或者參加另行付費旅游項目，獲取回扣等不正當利益”。然而目前海南旅游市場上的“零負團費”、導游“填坑”現象仍然屢禁不止。這一方面與現行法規不完善、打擊力度不夠有關，另一方面與旅行社、導游等監管責任主體的誠信意識有直接關系。海南旅行社行業中存在的掛靠、變相掛靠、低價競爭等行為加劇了旅游市場的惡性競爭，薪酬制度的不完善迫使導游人員不得不依靠灰色收入，行業規范和誠信意識的集體缺失又加劇了旅行社、導游人員的僥幸心理，從而千方百計鉆法律的空子甚至相互勾結謀取暴利。2016年9月至11月處理的35宗旅游案件中，旅行社商業賄賂、向接受委托的旅行社支付費用低于接待和服務成本、導游擅自增加旅游服務項目、通過另行付費旅游項目獲取回扣等失信行為十分普遍。盡管目前海南的旅游主管部門在加大打擊和治理力度，行政立法和嚴格執法能夠暫時抑制違規經營和服務行為，但從長遠來看，旅行社合法經營意識的樹立、導游誠信服務水平的提升才能從根源上杜絕零負團費等種種亂象。

（四）網絡經營行為監管有待進一步加強

盡管我們將OTA視作是新的旅游企業類型，但究其本質，大多數在線旅游企業的本質仍然是旅游代理商和旅游中間商，其業務類別與傳統旅行社并無本質區別，所改變的是其經營模式與盈利模式。因此將攜程、途牛等旅游網站視作在線旅行社亦未為不可。傳統旅行社在互聯網發展的影響和旅游電商的沖擊下，亦紛紛向在線旅游服務商轉型或擴展旅游網絡經營業務。《海南經濟特區旅行社管理規定》中針對有網絡經營行為的旅行社、為旅行社提供服務的網絡平臺等主體及相關經營行為進行了規定，但由于旅游網絡經營范圍的廣泛性、產品的復雜性、形式的多樣性和多變性等特征，海南旅游網絡經營的監管成效并不顯著。在行政監管主體的權責劃分、監管范圍的死角、監管方式的有效性、監管渠道的設置等方面仍有待進一步加強。

三、互聯網時代的海南旅行社服務質量監管對策

（一）加強行政指導，采用多主體參與模式

在目前國內的旅游市場機制和發展現狀的實際情況下，海南以行政監管為主的監管模式是符合中國國情的。行政監管的范疇主要包括行政立法、行政許可和行政處罰，這些帶有強制性特征的監管手段在建立和維護市場秩序方面能夠起到良好的作用，但同時也易出現主管部門權責不明、權責不對等、執法部門缺乏有效整合、執法人員執法不嚴、執法不力、監管手段落后于市場發展等問題。因此充分運用非強制性的行政指導是避免此類問題的有效方式，海南的行政指導應從建立健全旅游信息發布制度、旅游咨詢制度、旅游安全提示制度、旅游激勵制度、公眾參與制度、社會媒體監督制度等方面進一步加強。現行的行政監管制度中公眾、社會媒體、行業協會等的參與度較低，海南應充分發揮各類主體在旅行社質量監管方面的積極主動性，實行全方位、多主體參與的模式，建立集咨詢、投訴、處理、監督于一體的旅行社服務質量監管機制。在公眾參與程序的制定、社會媒體監督尤其網絡媒體監督的規范等方面應制定更詳細的細則，以增加不同主體參與監管的可行性。

（二）完善監管法律體系，嚴格行業準入和退出機制

日本、加拿大、美國、澳大利亞等地區在旅行社服務質量監管制度的設計方面，均制定了嚴格的準入制度和退出機制。海南現有的旅行社進入標準主要依照旅游法的規定，注重硬件設施和注冊資本，實行質量保證金制度。相比國外地區的行業準入制度，我國的旅行社設立注冊資本偏高、保證形式單一。在這方面，海南應充分利用經濟特區的立法權，可在旅游法的現行標準之上建立更嚴格的準入制度，例如可參照美國華盛頓州旅行社設立時的履債能力擔保證明，加拿大對旅游代理商申請人道德品質與財力的審查，日本在旅行社注冊時需考查其信譽度、是否有合適的經營人選等。同時，嚴格的懲處與淘汰機制是完善旅行社監管體系的有力保障。海南現行的懲處機制缺少對旅行社管理人員的處罰規定，且針對旅行社違法違規行為的處罰難于執行、缺乏力度。海南應在現行旅行社管理規定的基礎上進一步嚴格違法違規行為的懲處力度，例如明確界定旅行社的經營成本及成本構成，以杜絕“零負團費”和“填坑”現象，對有嚴重違法違規行為的旅行社采取吊銷經營許可（一次性死亡）并禁止相關責任人再次進入旅行社行業的處罰規定等。

（三）加大第三方監管力度，發揮行業協會作用

現代行業協會是民間自治組織，由于其來源于行業，故與行業的契合度較高，在指導、宣傳、培訓、監督管理等方面具備天然的優勢。我國國情決定了并不適合采用美國式的市場為主導、企業為主體的監管模式，但可以借鑒美國的做法，發揮旅游協會、旅行社協會等非政府組織的獨立性、自主性作用，彌補行政監管不到位的盲區與空白。為加強行業協會在旅行社服務質量監管方面的參與，海南的旅游協會和旅行社協會等行業組織應相對自治，由業內權威的精英主持管理，由政府明確其監管權限和范圍，由政府和企業（會員）聯合保障其資金來源。同時借鑒日本的旅行社協會制度，賦予行業協會在處理旅游投訴方面的職責和權限，加強對旅行社經銷商的運營指導，尤其是在移動互聯網高速發展的背景下，指導海南的旅行社如何實現轉型發展、提升經營水平、管理內部服務質量等，以推動和保障海南旅行社行業的有序和健康發展。

（四）充分運用現代科技，建立信用監管機制

海南國際旅游島的定位中包含“我國旅游業改革創新的實驗區”，要做到真正的改革與創新，必須緊跟時代的發展，適應移動互聯網和現代信息技術的發展趨勢。智慧旅游是順應旅游業和信息業的協同發展而應運而生的，其對信息的綜合集成與對人工智能、物聯網、云計算等技術的運用，可以打造一個滿足游客個性化與多樣化需求的綜合性平臺。旅行社作為旅游市場中的主體之一，其信用體系的建立包括民事信用與行政信用。目前海南旅行社行業的信用評價主要由政府承擔和發布，而非獨立第三方。要彌補政府單方面信用評價的不足，加強公眾參與特別是旅游者的參與，才能真實反映市場信息。因此海南應整合現有的信用監管渠道（旅游“紅黑榜”、投訴熱線等）和網絡平臺資源（南海網、陽光海南網等），利用智慧旅游平臺打造綜合型、一體化、權威性的信用監管體系。

（作者單位：1.三亞學院旅業管理學院；2.三亞理工職業學院）