我國土地財政對地方政府財政風(fēng)險影響

劉菁 張家口市國土資源局礦管科

我國土地財政對地方政府財政風(fēng)險影響

劉菁 張家口市國土資源局礦管科

財政穩(wěn)定對我國經(jīng)濟發(fā)展和政治穩(wěn)定不言而喻，而在目前我國的經(jīng)濟狀況下，地方政府土地財政尤其是土地出讓金已經(jīng)占據(jù)了地方政府收入的大部分份額。我國目前的地方財政收入和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本上均依賴土地財政帶來的巨大紅利，而在我國目前經(jīng)濟下行壓力加大的大趨勢下，如何化解地方政府財政對于土地財政的依賴，降低土地財政帶來的政策財政風(fēng)險是我國急需解決的問題。

土地財政 地方政府 財政風(fēng)險 土地紅利

我國目前正在處于經(jīng)濟改革的深水區(qū)，財政的穩(wěn)定和可持續(xù)性對于我國的政治穩(wěn)定與長治久安具有很重要的意義。很長一段時間內(nèi)，我國各級地方政府都享受到了由土地財政帶來的巨大紅利，但由此帶來的是地方政府對土地財政的依賴以及由土地財政帶來的不穩(wěn)定性。近年來由于我國房價的高企，各個城市房價普遍達(dá)到新高，而由此帶來的土地出讓金也是各個地方政府的財政收入達(dá)到前所未有的高度。而目前在經(jīng)濟下行壓力加大的情況下，由于土地財政帶來的不穩(wěn)定性顯現(xiàn)出來，房地產(chǎn)泡沫風(fēng)險加大，如何解決土地財政帶來的風(fēng)險顯得更為重要。

目前我國各級政府對土地財政的依賴是比較嚴(yán)重的，各級政府對于由土地財政所帶來的大量債務(wù)問題也有比較清醒的認(rèn)識。但是由于我國在一段時間內(nèi)一直以土地出讓金為地方財政的主要收入，如何改變目前的財政收入結(jié)構(gòu)卻沒有一個比較明確的辦法。本文通過對我國地方財政風(fēng)險產(chǎn)生的原因及現(xiàn)狀的分析，希望找到降低地方政府財政風(fēng)險的辦法。

一、我國地方政府財政風(fēng)險產(chǎn)生原因及現(xiàn)狀

目前，我國地方政府財政風(fēng)險主要表現(xiàn)為地方財政赤字不斷增加以及地方政府以土地抵押向金融機構(gòu)獲取的大量貸款。而由于我國在上世紀(jì)遺留下來的社保基金缺口以及地方管理的國有企業(yè)產(chǎn)生的不良資產(chǎn)也是地方政府財政風(fēng)險的來源。雖然各部分債務(wù)都占據(jù)相當(dāng)大的比重，但是由于地方政府以土地抵押向金融機構(gòu)貸款在整個經(jīng)濟下行趨勢的大環(huán)境下變得更加棘手。

目前我國實行的是財政分權(quán)的財政體制。在這套財政體制下，我國中央政府擁有全部稅收的立法、制定、稅率確定等權(quán)利，地方政府只有對固定稅種的征收權(quán)。由于各地方的經(jīng)濟發(fā)展不平衡，地方政府不能因地制宜，采用合理的稅種，因而使得各地方政府在財政上十分不均衡。由于稅種設(shè)置不盡合理，使得地方政府在財政上沒有回旋的余地。而各地方政府由于要進行大量的管理工作，這使得地方政府不得不從其他方面獲得財政支持。而在稅種的收益上，地方政府與中央按一定比例支配財政資金。這在經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)是一種非常合理的措施，而在經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于稅種與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟并不匹配，使得稅種收益并不能有效支持當(dāng)?shù)卣τ谪斦笨冢醒胍话憬o以財政支持以彌補缺口，但是在實際工作中，部分地方政府無法用稅種收益和財政支持來完全彌補收支缺口，這使得部分地方政府不得不采用土地出讓金等形式來獲取財政收入。

而在目前的財政分配體系中，中央政府與地方政府在事權(quán)上與財權(quán)的嚴(yán)重不匹配也是影響地方財政的重要原因。目前我國中央政府以及各級上級政府在公共資源和各種義務(wù)的分配上掌握著話語權(quán)，基層政府只能是被動接收。而在公共資源的分配上，我國傾向于向城市、省會等大城市集中，而在義務(wù)的分配上則趨向于向基層分配。這種事權(quán)與財權(quán)的不匹配導(dǎo)致地方政府尤其是基層政府在履行各種義務(wù)時捉襟見肘。這使得基層政府不得不通過其他手段來獲得財政支持，而在房地產(chǎn)經(jīng)濟發(fā)展形勢良好的大背景下，土地出讓金就成了地方政府的優(yōu)選對象。

二、土地財政對地方財政的風(fēng)險

我國的土地財政收入主要有兩個方面構(gòu)成，首先，土地資產(chǎn)收益是地方政府財政收入的最大部分，而在土地流傳過程中的各種稅費也是比較重要的部分。在土地資產(chǎn)收益中，主要是土地出讓金。而土地稅收收入中，主要有對以及房地產(chǎn)市場征收的房地產(chǎn)開發(fā)稅，在二級房地產(chǎn)市場中對房地產(chǎn)交易的房地產(chǎn)交易稅，對三級房地產(chǎn)市場征收的地產(chǎn)保有稅。在行政事業(yè)收費上主要在房地產(chǎn)立項規(guī)劃、征地拆遷和工程建筑環(huán)節(jié)三個環(huán)節(jié)上征收市政配套費、防洪費、房屋補償費、排污集資費等費用。

我國房地產(chǎn)事業(yè)蓬勃發(fā)展，無論在住房用地支出還是房價都屢屢達(dá)到新高。在房地產(chǎn)事業(yè)的帶動下，地方政府通過土地出讓金等形式獲得大量的資金，帶動了各地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善了公共服務(wù)設(shè)施。但是我們應(yīng)該注意到近年來我國各地房價一直處于高位運行狀態(tài)，由于近年來經(jīng)濟下行空間加大，我國房地產(chǎn)也遇到了發(fā)展的瓶頸，一旦房價產(chǎn)生波動，必然對政府財政產(chǎn)生重大的影響。

三、降低土地財政風(fēng)險對地方財政的影響

首先，我國應(yīng)該對目前中央政府與地方政府的財權(quán)和事權(quán)進行明確的劃分和科學(xué)的界定。在財稅和行政事業(yè)收費上給予地方更多的活動空間，充實地方財政，降低地方財政赤字，在各種行政義務(wù)上，明確地方政府的職責(zé)，實現(xiàn)地方政府財權(quán)與事權(quán)的匹配。其次，對于地方政府的財政缺口要擺脫對土地財政的依賴，通過發(fā)行地方債券等形式募集資金，減少地方財政對中央財政撥款的依賴。再次，對于地方政府的評價不能僅僅參照地方的GDP，而應(yīng)該建立科學(xué)的地方政府評價制度，把重點放到對當(dāng)?shù)鼐用竦墓彩聵I(yè)服務(wù)上。

同時，土地出讓金作為目前地方政府的主要財政來源，應(yīng)對其的使用進行監(jiān)督和規(guī)劃，可以借鑒外國經(jīng)驗，對短期內(nèi)超額的土地出讓金進行儲備，降低房地產(chǎn)波動對地方財政的影響。在土地價格出現(xiàn)衰退時，儲備的土地出讓金可以緩解地方政府遇到的財政危機。

總之，我國的地方財政應(yīng)該降低對土地財政的依賴，防止房地產(chǎn)業(yè)波動對地方財政造成不良影響。改革目前的地方財稅制度，建立公平合理的地方稅務(wù)制度，通過多種途徑募集地方財政資金，是降低我國地方財政對房地產(chǎn)經(jīng)濟依賴的必要手段。