無人機“黑飛”怎么治？

劉朝暉

近幾年來，中國輕小型民用無人機產業增長迅猛，數量和規模呈爆發式增長，在經濟社會各領域的應用日趨廣泛，但與此同時，“黑飛”（未經過登記批準的飛行）現象也在國內頻發，涉及到了大多數消費級無人機。

“黑飛”無人機不僅影響了民航正常運行，更威脅著國家安全和社會安全。由于缺乏相關法律法規約束和有效監管措施，“黑飛”現象一度愈演愈烈。如何遏制“黑飛”，加強監管和整治，讓無人機的飛行變得可控和有序，成為擺在民航等多部門面前的課題。

“黑飛”無人機襲擾機場

今年以來，違規飛行的“黑飛”無人機影響航空安全的事件被大量爆出，尤其是西南幾個主要民航機場遭到無人機襲擾，導致航班大量延誤的新聞，引起了民眾廣泛的關注。

根據央視網的報道，今年4月14日，成都雙流機場西跑道北側30公里區域凈空保護區內，發現無人機活動，導致3架航班繞行，地面航班等待5分鐘。4月17日，雙流機場附近空域（郫縣）無人機干擾航班飛行，11架航班備降至江北機場。4月18日，一架無人機闖入雙流機場凈空區，導致13架飛機備降重慶機場，6架備降貴陽機場。4月21日，雙流機場居然遭遇4架“黑飛”無人機干擾，58個航班備降其他機場，4架返航，超1萬名旅客滯留。據統計，從4月14日至4月30日，成都雙流機場接連發生9次無人機擾航事件，造成135個航班備降、數百個航班延誤、數萬旅客出行受阻滯留機場。

而在5月12日晚，重慶機場也受到兩起無人機干擾，共造成重慶機場40余個航班備降，60余個航班取消，140余個航班延誤，上萬旅客受影響。據央視網的報道，當晚竟然有三四臺無人機繞著塔臺飛，如此囂張挑釁，不僅給旅客出行造成極大困擾，也給飛行安全帶來極大隱患。

今年5月1日下午，昆明長水國際機場也出現無人機干擾，導致35架航班被迫備降。航空業內人士透露，有機組還看到了無人機。據云南網報道，長水機場相關負責人證實，5月1日下午，受可疑飛行物干擾，長水機場28架次航班延誤，機場跑道被迫關閉45分鐘。云南網此前報道稱，2017年2月2日-3日，長水機場連續發現4起無人機事件，最嚴重的1起事件中，無人機距離飛行中的空中客機僅50-70米。

今年1月中旬，一段由無人機在空中拍攝民航客機降落的視頻流傳網絡，一些民航從業者認為如此近距離拍攝嚴重威脅客機飛行安全。據這段視頻顯示，其系大疆一款便攜式無人機拍攝。警方調查稱，一名袁姓男子在位于蕭山機場約8.5公里處起飛無人機，升空至450米，航拍過程10多分鐘，包含了多架途經的客機。

根據中國民航部門公布的數據，2015年全國共發生4起無人機干擾民航飛行事件，2016年發生23起，2017年上半年全國發生超過40起。面對頻發的無人機“黑飛”威脅民航安全事件，今年5月12日，民航局專門召開了無人駕駛航空器專項整治工作部署電視電話會，下發針對性的整治措施要求。

管理規定陸續出臺

從2015年起，隨著消費級多旋翼無人機技術越發成熟，其價格也變得“親民”許多，3000元左右，即可買到一款高清航拍無人機，最高可以飛到500米的高空。一些原理相同的玩具無人機，售價只需幾百元。消費級無人機的銷售數量也數以萬計，目前占全球70%市場份額的大疆，2015年全球銷售60億人民幣，2016年，全球銷售額達到100億人民幣?！缎旅裰芸酚浾甙l現，如今在媒體中，無人機幾乎已經成為攝影師們的標配。

消費級無人機玩家的價格門檻已經降低很多，但普通人對無人機的操作并不夠專業，對相關法規不熟悉，發生違法飛行飛行也就在所難免。各地曝光的無人機干擾民航事件，多是以普通玩家為主。

為了規范無人機的飛行，主管部門的相關法規和管理制度也正在以高頻率的節奏陸續出臺。民航局機關各部門近來持續開展無人機管理工作，先后制定下發《民用無人機駕駛員管理規定》《輕小無人機運行規定（試行）》《民用無人駕駛航空器系統空中交通管理辦法》等規定規范，同時開展無人機駕駛員培訓機構和人員管理。

就在民航局的電話會議后4天，民航局航空器適航審定司5月16日正式發布《民用無人駕駛航空器實名制登記管理規定》，自2017年6月1日起實施。規定要求最大起飛重量為250克以上（含250克）的民用無人機擁有者須進行實名登記。據了解，為促進華東地區社會各界理解熟悉該規定，指導和督促民用無人機擁有者在規定時間內完成實名登記，民航華東管理局5月27日已經召集了涉及高校、無人機用戶、無人機制造商、無人機運營商、通用航空機場在內的18家單位，開展了華東地區民用無人機實名制登記政策宣貫。

6月27日，工信部聯合科技部、公安部、農業部、中國民航局等八部門發布了《無人駕駛航空器系統標準體系建設指南（2017—2018年版）》。《指南》旨在構建科學、有效、協調的無人駕駛航空器系統標準體系，推動無人駕駛航空器系統技術和行業的健康、有序、持續發展。《指南》提出了標準建設的兩個階段：一是到2018年，為滿足無人駕駛航空器系統市場需求，支撐行業監管需要，將初步建立無人駕駛航空器系統標準體系，并重點制定一批市場急需、支撐監管的關鍵標準。二是到2020年，基本建立健全無人駕駛航空器系統標準體系，制修訂300項以上無人駕駛航空器系統標準，基本實現基礎標準、管理標準和技術標準全覆蓋，行業應用標準滿足相關行業應用需求。加快將我國標準提升為國際標準，提高我國無人駕駛航空器系統國際標準化競爭力。

在業界看來，隨著未來國內無人機保有量的增多，預計今后還會出臺更多監管政策。隨著實名制的開展，相關企業和個人“黑飛”的難度將越來越高。

監管體系仍待細化

從理論上講，無人機要合規飛行，第一，人員要有航空器駕駛執照。第二，航空器要有適航證書。第三，要申報飛行計劃。簡單說來，即駕駛員、航空器都需要有資質，此外，還需要獲得飛行管制部門對空域的審批。

按照2016年7月11日中國民用航空局飛行標準司發布《民用無人機駕駛員管理規定》，重量在7千克以下的無人機，無須對駕駛員進行證照管理。然而市面上目前的消費級航拍無人機，重量基本都在7千克以下，也就是說，飛手不需要取得駕駛資質即可飛行。第二、三條要求更是難以達到，目前我國并沒有出臺針對無人機的適航標準，此外，在空域方面，2016年9月中國民航局空管辦出臺的《民用無人駕駛航空器系統空中交通管理辦法》指出，民用無人駕駛航空器僅允許在隔離空域內飛行（即為無人機劃設的專用空域），隔離空域由空管單位會同運營人劃設。而這樣的空域目前并不存在。

負責國內無人機駕駛員資質管理的中國航空器擁有者及駕駛員協會（AOPA）上海辦事處主管阮航在接受《新民周刊》采訪時表示，雖然“買來就玩”可能涉及到“黑飛”，但在實際操作中，極少有人因為“黑飛”而受到監管和處罰，“只要不在禁飛區和敏感地區飛，就沒人管”基本已經成為大多數飛手的共識。

阮航表示，7千克以下的無人機雖然無需進行證照管理，但這里面還有一個限制，就是視距內500米，高度120米內?，F在有的7千克以下無人機實際性能已經超出這個限制，但是相關法規存在盲點。雖然實名規定出臺，但對于不登記，或者登記后賣給別人或借給別人等情況，管理規定上并沒有相應細則。“現在在淘寶上買機架、飛控等組件，都可以自己組裝無人機，所以管理上還是有空白點?！比詈秸f。

此外，阮航還認為，多部門的聯合監管，必須還要有一個出口，形成有效的工作機制與監管體系。對于“黑飛”，民航方面雖然有管理條例，但是誰去判別，誰去執法，并沒有說法。無人機行業缺乏國家強制性標準，對于“黑飛”沒有法律細則管束。目前公安介入的對“黑飛”的處罰，往往只能按照“嚴重擾亂公共秩序”規定，采取拘留5日的處罰措施，警示效果并不大。

“相關管理法規總是滯后于新生事物的。就跟滴滴打車一樣，無人機也是屬于新生事物。相關管理法規是在一步一步完善，這需要時間”，阮航說。

管理應疏堵結合

據阮航的估計，目前國內無人機的保有量已經達到20萬架，其中私人消費級無人機的數量在50%以上。無人機已經步入快速發展階段，市場銷售量持續上升，普通消費者也有實際飛行需求，但很多人并不清楚如何規范飛行，哪些地方允許飛行。因此，在治理“黑飛”的時候，應采取疏堵并舉的措施，不僅要打擊違法“黑飛”行為，也需出臺相關規定，讓消費者合規飛行。

有航空方面專家表示，治理無人機市場，要補上法律方面的空缺，盡快出臺行業強制國標，完善無人機的使用規范，嚴厲打擊“黑飛”，鼓勵消費者合規飛行。現在無人機廠家均已形成網絡化、數據化管理，應該在出廠時就設置禁飛區、限飛區，無人機內置GPS定位系統，記錄相關飛行軌跡數據。監管部門可以和廠家對接數據，以備即時監管，出事后也方便查詢。阮航介紹，目前AOPA開發了一個叫“優云系統”的黑盒子，相當于在無人機上裝了一個定位系統，通過App可以實時看到無人機在那些空域可以飛行，監控飛行軌跡和位置，這套系統可以和民航的監管平臺端口打通。現在有些無人機企業的產品在出廠時就在飛控端已經和優云系統的數據打通。AOPA正在積極推動這套系統的推廣應用。

《新民周刊》從民航華東局了解到，民航方面對于無人機安全管理的總基調是“加強宣傳、多管齊下、管疏結合、穩步推進”，尤其是管疏結合。5月24日，民航華東局和東部戰區空軍參謀部航管處在上海召開了華東地區軍民航聯合無人駕駛航空器專項整治工作研討會。軍民航雙方就加強無人機運行聯合監管、簡化無人機飛行任務和空域審批、無人機試飛場地空域劃設等事項進行了溝通和研討，并決定建立軍民航無人機運行管理聯席工作機制，管疏結合、聯防聯控，共同引導無人機安全有序運行。民航華東局表示，他們將加強與軍方、地方政府的溝通協作，發揮協同監管、聯防聯控的工作合力，深入開展無人駕駛航空器專項整治，加強民用運輸機場凈空保護區內無人機升空管理，加快推進無人機試飛基地試點并適時復制推廣。