海南省特色小鎮建設PPP投融資管理初探

潘琪 中國人民銀行海口中心支行

PPP 模式（Public Private Partners hip，即公共私營合作制）在特色小鎮建設方面具有巨大的發展空間，但在現有政策框架下，存在資金投入量大、回收周期長、投資收益不確定性等特點。如何有效地進行投融資管理，已成為現階段制約特色小鎮建設PPP項目落地實施的關鍵因素。

一、海南省特色小鎮發展概況

2009 年起，海南省就開始探索特色小鎮建設。近年來，海南省政府已先后出臺了《海南省百個特色產業小鎮建設工作方案》、《海南省特色產業小鎮發展基金設立方案》、《海南省特色產業小鎮建設三年行動計劃》等一系列政策措施，統籌地方各級政府財力、積極引導和帶動社會投資，有序推進特色產業小鎮建設。海口演豐互聯網小鎮、文昌會文佛珠小鎮、瓊海潭門南海風情小鎮、瓊中紅毛奔格內旅游小鎮等一批特色產業小鎮建設初具規模，但仍臨著經濟實力偏低、產業支撐能力不強、基礎設施薄弱等一系列問題。

二、特色小鎮PPP模式運作介入領域淺析

投資高、周期長是特色小鎮的建設的典型特征，政府主導或是純市場運作存在較大困難。通過引入PPP模式，整合政府與社會資本雙方優勢資源，能更有效地推進特色小鎮的建設和運營。

（一）基礎設施建設

涉及環境治理、地下管網、軌道交通、市政道路、教育、醫療等基礎設施領域和公共服務領域。有關研究顯示，目前海南省本級債務已達到國際公認的100%警戒線。政府通過賦予PPP項目公司較為長期的特許經營權以換取基礎設施建設，有利于化解政府的財政困境與債務壓力。

（二）優勢產業和產業鏈整合開發

《海南省特色產業小鎮建設三年行動計劃》提出，海南省特色產業小鎮重點發展旅游、熱帶高效農業、高新技術、低碳制造、健康養生、民俗文化、休閑體育、互聯網、文化創意、現代物流等產業。在該領域，PPP模式運作主要以特色產業孵化園、特色產業園區建設為抓手，通過政府資源與社會資本的有效整合，培育優勢產業。以熱帶高效農業為例，可通過“政府+企業+農戶”等形式，建設農產品生產園區、農產品加工園區、休閑觀光園區，逐步構建起農業-加工業-休閑旅游優勢產業鏈。

（三）知識資本導入和品牌培育

在特色小鎮的建設過程中，借由政府與社會資本的合作，可以導入知名企業的知識資本及成熟品牌，在提升特色小鎮知名度和營銷能力的同時，也滿足了企業品牌升級及跨界整合、多元化發展需求，達到雙贏的效果。在充分發揮政府資源優勢與社會資本規劃、建設、運營、管理優勢的基礎上，按照“政府引導、企業主導、市場運作、利益共享、風險共擔”的方式，也可積極培育適應特色小鎮發展需求的品牌和產品體系。

三、特色小鎮PPP投融資模式架構初探

（一）發展基金設立

2017年6月，海南省政府印發《海南省特色產業小鎮發展基金設立方案》，按照政府引導、市場主導、融資融智、多元參與原則，采用國際上通行和市場上普遍采用的有限合伙制形式，設立特色產業小鎮發展基金，基金總規模為200億元。基金設立旨在搭建統籌規劃平臺，培育特色小鎮；吸引多方社會資源，深度參與建設運營。這為撬動社會資本，打通多樣化、多渠道的資本介入通道，推動PPP模式的良性運作奠定了基礎。

（二）投資平臺構建

由社會資本和政府合作成立特色小鎮PPP 項目公司；其投入的股本成為項目公司的權益資本。在此基礎上，項目公司作為特色小鎮PPP項目的具體實施者，負責統籌項目融資和財務管理工作。通過拓展融資渠道，為特色小鎮建設提供強有力的資金支持。同時，積極爭取政策支持，通過投資補助、財政補貼、貸款貼息等方式，支持特色小鎮PPP 項目運營。

（三）開發性金融支持

2017年1月，國家開發銀行與住房城鄉建設部舉行高層聯席會議，簽署《共同推進小城鎮建設戰略合作框架協議》。根據協議，雙方將建立合作推動機制，按照“優勢互補、統籌規劃、機制共建、信息共享”原則，協同推進小城鎮提升建設和城鄉協調發展，2017年力爭打造一批具有示范帶動意義的試點小城鎮，到2020年在全國范圍內支持培育1000個特色小鎮。應加強與國家開發銀行合作，發揮其開發性金融作用，加大其對特色小鎮PPP項目的中長期融資支持力度。

（四）政策性貸款扶持

農業發展銀行在2015年就推出了特色小鎮建設專項信貸產品。2016年10月，住房城鄉建設部和中國農業發展銀行聯合印發《關于推進政策性金融支持小城鎮建設的通知》，進一步明確了農業發展銀行對于特色小鎮的融資支持方式。農業發展銀行可為特色小鎮PPP項目提供中長期的政策性貸款，主要為支持特色小鎮基礎設施建設和相關特色產業發展配套設施提供低成本的信貸資金。

（五）商業金融信貸產品創新

充分運用和發揮地方政府的增信作用，積極拓展與商業銀行在特色小鎮PPP項目的合作空間，推動其根據PPP項目特點，開發創新信貸產品。如特許經營項目，可探索利用相關收益作為還款來源，開發預期收益質押貸款。對于特色產業園區建設、產業鏈培育開發方面，商業銀行可發揮供應鏈金融創新作用，根據產業特點為PPP項目量身定做相關金融產品。

（六）融資渠道拓展

具備條件的特色小鎮PPP項目，可從引入戰略投資者、發行債券、ABS資產證券化、房地產信托投資基金（REITs）、定向募集等多個方面考慮，積極探索拓寬融資渠道，為特色小鎮發展提供強有力的資金支持。

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