關于我國地方政府債務問題的研究

1.姜蒙強 2.楊天龍 3.姜效效

1.安徽財經大學財政與公共管理學院； 2.銅陵學院工商管理學院； 3.巢湖學院經濟與管理學院

一、地方政府債務的含義

地方政府債務是指地方各級政府（或地方機關單位）作為債務人，根據自身信用原則和法定條件向債權人進行以承擔還本付息責任為原則的一種財政資金籌集方式。現階段，我國地方政府債務主要包含兩個部分：一是地方政府債券，包括2014年之前發行的財政部代發代還，自發自還和自發自還試點地方債以及2015年后發行的新增地方債和置換地方債；二是過去留存的以非政府債券形式存在的債務，即2014年12月31日以前地方各級政府以融資平臺為媒介所形成的經確定后歸屬于地方政府所應承擔償還責任的各類債券、貸款、信托等債務。

地方政府債務的規模不斷增長，一方面對于政府更好的實現政府職能起著積極作用，另一方面不斷增長的債務規模也給經濟和社會帶來了嚴重的風險。

二、我國地方政府債務的現狀

（一）政府債務規模大，提速快

當前，我國地區之間的經濟和社會發展程度各有差異，每個地區凸顯的經濟和社會問題也較為復雜，需要政府提供大量的財政資金進行維持發展，許多地方政府處境艱難，一直在處于財政赤字狀態無法改善，另外，2015年新《預算法》實施后，要求地方政府除發行地方政府債券外，不得以任何方式進行舉債活動，所以融資活動一直以來都不同程度的存在于地方政府中。由此一來，由于沒有科學的監管，地方政府通過融資和其他方式造成的負債規模不斷擴大，債務結構越發復雜，債務負擔越來越重。根據財政部2016年末發布的報告稱，我國地方政府債務規模為15.32億元，相比于2013年，增幅達到了41%，政府承諾以財政資金償還的債務余額也大幅增長，比2013年增長了87%。在債務率方面，超過100個市（地）級，400多個縣級的債務率超過100%。截止2016年7月，負有償還責任的債務率最高的是貴州，達到212%，遼寧和云南的債務率也均超過150%。地方政府債務規模大，增速快已成為現階段政府亟待解決的問題。

（二）債務管理混亂，數據統計困難

新《預算法》對地方政府債務舉債權限和額度進行了限制，加上從省級政府申請到的額度無法滿足實際需求，地方政府為了滿足高額的財政支出只有通過多種方式變相借債，如地方政府直接設立融資平臺、為公司擔保、抵押土地等。多種借債形式魚目混雜，但是目前，我國還沒有相關的部門和監管機構進行經營管理，導致地方政府債券管理混亂，透明度低。這種情況造成地方政府真實的債務規模數據無法反映，進而無法實時準確的監測管控債務率、償還率、債務結構等重要指標，加大了地方政府的債務風險。

（三）償債壓力大

一方面，地方政府債務中融資平臺的債務存量數額非常大，且其投資的項目周期長，資金回籠慢，需要政府不斷地投入資金維持其發展。根據央行調研數據顯示，全國各地的地方融資平臺資產負債率普遍超過60%，只有30%左右的融資平臺可以依靠收益償還債務。顯然，這對地方政府來說是無力承擔的。另外，地方政府債務資金的使用效率普遍較低，現階段，相關資金多用于交通運輸、醫療、環境保護等民生工程方面。這些社會基礎設施項目的建設償還日期較長、回報率低。種種原因導致許多地方政府無法在期限內還清債務，債務本息不斷累積增加，政府對民眾的公信力下降，融資能力和償債能力不斷降低。并且在當前經濟下行壓力和房地產不景氣的情況下，財政收入將會有所下降，這對政府來說，可能面臨更大的償債風險。

（四）隱性風險增加

隨著新《預算法》的實施，各地政府拉起了可以適度舉債和進行地方債置換的序幕。政府自行發債雖然有利于政府更好的執行政府職能，促進經濟的發展，但是，也存在著相應的隱形風險。如發行地方債會對市場中的其他債券產生擠出效應；對金融系統產生一定的風險等等。另外地方債置換也會使債權人或償債期限相對集中，再加上地方政府信息不夠透明，使得地方政府債務的隱性風險大幅增加。

三、地方政府債務風險的成因

（一）地方政府財權與事權的不匹配

1994年的分稅制財政體制改革，在一定程度上對中央和地方政府的財政分配進行了約束管理，相對解決了地方政府亂用、濫用財政資金的情況。但隨著我國經濟和社會的不斷發展變化，出現了財權上移，而事權卻不斷集中下放的趨勢。在強調中央財政在經濟和社會發展中主導地位的同時，壓榨了地方財政的空間。而地方政府負責提供教育、醫療、交通運輸、社會保障、環境保護等等民生工程和基礎設施建設，這些都需要大量的財政資金。另外，在2016年實施的“營改增”改革也使政府財政收入在一定程度上發生變化。政府財力在不能滿足實際支出需求的情況下不得以不進行舉債，以保證地方經濟的穩定發展。另一方面，在我國，政府間財政轉移支付制度體系還不夠完善，存在著分配方法不科學、透明度低、分配規模小等等問題，這些都造成了資金無法彌補地方政府的龐大財政需求，迫使地方政府為了發展穩定經濟而進行舉債活動。

（二）政府績效評價機制不夠科學合理

我國目前對于政府官員的考核制度不夠合理，重視政績考核和資金投入，輕視債務考核和效益評價。對于經濟增長率，招商引資數量等過于看重。這樣促使地方各級官員缺乏長期考慮和規劃，片面追求經濟增長指標，甚至建設一些“政績工程”“面子工程”，只為在形式上提升政績。由于政府債務與官員升遷沒有緊密聯系，是政府作為舉債主體，而不涉及官員本人，因此官員往往不考慮風險，盲目借債。形成了當屆政府借債，下屆政府還債的怪圈，使得地方政府背上了沉重的債務負擔。

（三）債務監管體系不夠完善，法制化程度不高

地方政府債務的舉債需求與政府的債務監管水平不相匹配。新《預算法》實施后對地方政府債務管理作了明確性規定，各地政府部門也緊跟步伐，陸續出臺了相關文件規范具體問題的解決方式和處理程序。但是這些政策文件大多關注的是特定的問題。并不具備政策的系統性。在監管上也多通過行政命令進行規范，表現為事后監管，市場約束力不足。此外，新《預算法》發布后，面對在實際處理情況中隨之而來的問題，中央沒有再出臺其他法律進行規范，大多是在地方出現變相舉債的行為后出臺相關的文件加以約束。這樣使得地方政府部門擁有過多的自主權和決議權，造成監管政府的約束力不強。

（四）信息透明度不夠，利用效率低

近年來，主要依靠土地收入的地方政府財政收入不斷縮減，更多的地方政府開始選擇通過銀行等金融機構，甚至于民間集資等“影子銀行”進行融資行為。這類融資風險隱蔽性較強，導致無法估算地方政府債務規模。由此帶來的多口徑統計也導致信息缺乏統一的標準，各自成系，沒有可比性。因而信息利用效率變低。對于債務信息，目前地方政府也沒有規定進行定期統計，沒有相應的會計標準，使得地方政府購買服務，投資基金等表外融資的方式沒有在政府的債務信息中進行反映，因而統計的信息不夠完整，不能用來評判政府債務結構和規模的科學性。此外，地方政府公開的信息透明度較低。據清華大學的研究報告稱，2016年全國37個主要城市中僅有23個公開了政府債務的相關內容，且只有其中的一部分，對政府債務結構、債務運營、償債機制等具體細節還沒有公開。地方政府債務信息公開程度的低下也使得社會和媒體的監督不能及時進行。

四、解決地方政府債務問題的對策建議

（一）建立政府間財權事權合理的財政管理體制

地方政府債務問題在很大程度上是因為中央與地方政府財權、事權分配不均造成的。我國十八大明確提出要在財政體制改革上深入研究，只有在合理清晰地劃分政府間事權和財權，才能區分不同政府支出責任，明確財政收入的劃分范圍。因此，首先要以地方政府財政收入為基礎，合理界定中央政府和地方政府的事權范圍。此外，要完善財政轉移支付制度體系。一般性轉移支付與專項轉移支付的比重要適當調整；要增加對貧困地區基層政府的轉移支付規模等。

（二）完善地方官員政績考核制度體系，轉變政府職能

十八大提出要完善官員政績考核機制體系，通過改革政績考核來引導政府職能的轉變。因此，要改革目前地方政府的“GDP至上”的考核機制，轉變發展觀念，樹立地方政府債務可持續增長的發展目標。建議把債務作為硬性指標納入政績考核機制。加強對民生改善等公共服務指標的考核，弱化以GDP為首的經濟指標的考核。此外，通過改革地方政府官員政績考核機制，地方政府要抓住時機轉變政府職能。要把政府從全能型政府轉變為有限型政府，從建設性政府轉變為服務型政府。以此來建設可持續發展的公共服務體系，不斷跟上社會和人民的發展步伐。

（三）加快構建地方主稅，拓寬政府財源

分稅制改革后，地方政府財政收入空間受到限制，財政資金入不敷出，這也是債務規模不斷擴大的一個重要原因。因此，化解地方政府債務風險迫切需要增加地方政府財政收入。一方面，要增加穩定的收入財源。要讓資源稅和以土地為主的稅種成為地方政府主稅，要盡快建立完善財產稅，房地產稅的開征，研究環境保護稅，遺產稅和贈與稅等的相關開征時機與措施，要給與地方政府更多征稅和管理的自主權。要深入研究改革經濟結構，促進地方消費提升和相關產業升級，以促進稅收長效增長。

（四）加快社會資本引入，健全ppp模式

政府與社會資本合作模式（ppp）是緩解政府財政壓力的有效方式。但當前，在ppp實際運作過程中，政府生硬的加入社會資本，使其沒有發揮實際的作用。據國家發改委的報告稱。截止2016年1月，全國2125個ppp項目中真正落地的不足30%。因此，要加快推進完善ppp模式，提升ppp項目質量，管控項目運營風險，在盤活社會資本的同時，減輕地方政府財政壓力。如將城市供水供電，道路交通等較為成熟的領域開展市場化試點，以此來促使社會資金積極參與政府公共項目，加快社會資金與政府項目合作的步伐。另一方面，要優化ppp模式管理流程。在項目建設初期要簡化ppp項目的審批程序，項目運營管理和期末考核要結合財政部門的相關標準和重要改革來推進。要建立定期檢查機制，及時了解ppp項目運營情況，對于經營中出現的問題及時解決。

（五）構建信息透明化體系，建立風險預警機制

提高地方政府債務透明度，要增強政府債務規模，結構，償債履約等問題的透明度，要加大政府經濟績效和社會效用評價情況的公開程度。要制定科學合理的債務統計標準。對于地方政府債務會計報告要清晰完整，，全面反映政府債務規模，并且要及時披露，接受社會和媒體的監督。此外，在信息完整的基礎上建立風險預警機制，對風險狀況進行評估，防范危機的發生。要建立明確的定量標準，科學運用負債率，償還率等指標對債務規模不合理的債務結構做出預先警示，政府要對出現問題的部門發出預警，及時制定解決措施。

總之，地方政府債務問題是目前也將是以后我國經濟社會發展所必須要面臨的問題，我們要總結教訓，借鑒經驗，完善改革，逐步化解政府債務風險，規范政府舉債行為，保障經濟穩定發展。

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[2]王喜梅.地方政府債務風險管理機制研究—基于新《預算法》視角的分析[J].政策研究，2017（11）.

[3]田莉.關于我國地方政府債務風險的研究[J].時代金融，2017（10）.