預算編制與預算執(zhí)行管理中的難點和對策

周穎 中國人民大學

引言

隨著我國市場經(jīng)濟不斷發(fā)展，在市場經(jīng)濟體制當中，企事業(yè)單位必須要強化資金規(guī)劃工作，其中就包括資金預算。部門預算主要包括預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、決算等一系列程序。其中，任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問題都會直接影響到最終的預算質(zhì)量。而預算編制、預算執(zhí)行是整個流程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其中，預算編制作為預算工作的基礎(chǔ)性工作，直接影響到部分預算工作是否能夠走入正軌；預算執(zhí)行作為開展預算工作的重要一環(huán)，也就是將預算編制內(nèi)容轉(zhuǎn)化為行動的一個過程中。因此，需要加強對預算編制、預算執(zhí)行的重視程度，分析在預算編制和預算執(zhí)行開展的難點，并針對性的提出相關(guān)問題。

一、預算編制工作的難點與問題

（一）資金來源不穩(wěn)定，預算收支矛盾激化

預算的收入資金來源可以劃分為財政撥款收入和其他收入。其中，財政撥款收入不僅具有財政保證，因此相對穩(wěn)定，但是其他收入則存在著極大的隨機性。如果部門預算將這些不確定的收入作為當年部門預算剛性支出的資金來源，會導致部門預算中出現(xiàn)硬性缺口，由此可以看出多個問題，包括部門盡可能壓低非財政預算內(nèi)撥款收入，盡量增加預算內(nèi)部的財政申請；部門有意擴大非預算內(nèi)收入，從而增加部分預算支出的總量，如果在預算執(zhí)行過程中出現(xiàn)收支缺口問題而作為追加部門撥款理由，會增加兩者預算支出壓力。

（二）部門預算編制范圍差異，影響預算改革進程

目前部分預算要求資金收支范圍和預算法規(guī)定的財務(wù)部分資金收支范圍不一致。并且部分預算管理和部分資金管理不匹配。這兩個問題會直接影響部分預算改革實施。部分預算需要將部門各類資金全部都歸納到統(tǒng)一預算當中，并對其進行統(tǒng)籌安排，但是資金管理方法不一致，傳統(tǒng)預算內(nèi)部資金納入國庫財政部門進行管理，預算外資金實施收支兩條線管理形式，從而導致部分預算執(zhí)行缺乏有效的制約，形式化問題嚴重。

（三）部門預算編制時間與部門年度工作計劃不同步

編制部門預算需要以部門工作作為基礎(chǔ)，從而脫離了部分工作資金需求，所編制出的預算無疑沒有實質(zhì)性作用。由于部分預算編制時間有所提前，這就在編制預算過程中，下年度本部門建設(shè)和發(fā)展政策方針以及具體工作計劃都沒有完全確定，這就需要財務(wù)人員在編制過程中能夠呈現(xiàn)出全年所開銷的經(jīng)費。這樣就會出現(xiàn)兩個問題。一是部分擔心預算經(jīng)費過少，從而直接影響明年工作正常開展；反之，如果充分方法資金預算，又會脫離了資金來源的供給能力；二是部分預算無法進行精細化編制，導致在預算執(zhí)行過程中需要頻繁進行調(diào)整，無法達到預算最終的改革目標。

（四）部門預算編制技術(shù)不到位，在一定成度上影響了預算精準性

由于部分預算編制技術(shù)不到位，從而在很大程度上影響了部分預算編制精準性，其主要包括了三個方面：

第一，預算分類不夠完善。預算科目缺乏統(tǒng)一的部分分類，預算科目當中的目級節(jié)級科目分類偏粗，其中所包含的內(nèi)容相互交叉，在整個編制和執(zhí)行過程中預算時存在著人為調(diào)節(jié)問題。

第二，預算審核不夠科學。由于沒有制定完整的經(jīng)費支出制度體系，費用額定劃分較粗，從而導致所制定預算額度和實際需求相差甚遠，失去預算編制的指導意義。項目管理缺乏科學認證程序方法，同時也無法掌握項目的需求性、經(jīng)濟性、可操作性，導致預算編制確定工作成為部門之間的博弈。

第三，基礎(chǔ)管理工作不適應(yīng)。對于部門占用資產(chǎn)動態(tài)變化情況來看，由于不同及時掌握信息變化，再加上基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料不夠完善，從而導致預算基礎(chǔ)管理相對落后。同時，再加上計算機應(yīng)用程度不高，預算管理所應(yīng)用的軟件存在著滯后性，從而影響到了部門預算編制質(zhì)量。

二、預算執(zhí)行管理中難點和問題

（一）財務(wù)部門無法理解預算編制要求，缺乏預算觀念

財務(wù)部門更多的是充當事后支付資金的角色，無權(quán)干預、監(jiān)控預算執(zhí)行工作，從而導致財務(wù)部門的組織資金、資金管理、支出保障職責嚴重偏廢，對費用支出監(jiān)控力度非常低。基本上都是事后根據(jù)單據(jù)支出，而缺乏對事前編制執(zhí)行進行管理，無法做到違規(guī)退單、適當辦理。這種管理方法在當今市場經(jīng)濟中屬于滯后性較強的管理模式，容易造成企事業(yè)單位財務(wù)風險問題。

（二）各自為政問題，本位主義思想嚴重

用款部們只顧及自身的資金需求，將資金預算工作全部推給財務(wù)部門，導致預算執(zhí)行工作過于表面，并對資金預算抱著無所謂的態(tài)度，其公共資金能用就用，無論預算內(nèi)容是否被申報，要下達用了再說。而財務(wù)部門強調(diào)預算內(nèi)部必須要申報、審批，對用款部門所提出的小金額采購申請不予理睬，從而出現(xiàn)各自為政的問題，本位主義非常嚴重。即使在信息時代下，各個部門也因為各自為政問題，而出現(xiàn)“信息孤島”，嚴重影響預算執(zhí)行工作順利開展。

（三）資金緊張

在預算執(zhí)行過程中，還可能出現(xiàn)資金緊張問題，這對預算執(zhí)行工作帶來了困難。從資金緊張角度分析，除了一些節(jié)支不力早成的成本增加外，其自然增長不也會造成成本增加問題：

1.人力資源。人力資源開銷是預算中的重要一項，由于企事業(yè)業(yè)務(wù)量增加，擴大了組織隊伍，從而增加了成本費用，再加上當今我國工作人員工資逐年上漲（包括工資、“五險一金”等）；再者，隨著人們的生活水平提高、消費水平提高、房價上漲等因素，從而導致工作人員支出平均水平逐年上漲。

2.出行費用上漲。由于公共費用上漲，包括車費、住宿費等，以及業(yè)務(wù)量不斷增加，特別是一些經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，其過橋費也是高的離譜，始終居高不下，這也不是人力所能控制，從而導致預算緊張。

3.公共經(jīng)費問題。公共經(jīng)費也就是企事業(yè)單位日常所支出的費用，包括技術(shù)設(shè)備、辦公用品、辦公設(shè)備，這些都屬于固定資產(chǎn)支出，同時還需要支付一些消耗品費用，包括電費、網(wǎng)費、耗材費、維修費等。

三、針對預算編制與預算執(zhí)行管理難點的應(yīng)對措施

（一）預算編制應(yīng)對辦法

1.合理規(guī)劃預算范圍，統(tǒng)一管理。根據(jù)國家所規(guī)定的公共財政要求表明，需要企事業(yè)單位確定部門預算范圍，也就是讓部分元素那范圍與財政部所規(guī)定的標準一致。針對一些經(jīng)費撥款項目，可以納入到部門預算編制預算，并不對其他雜項收入列入到收支范圍當中，而是根據(jù)項目收支差別納入到部門預算中，這樣即可降低其他部門雜項收支資金來源不確定性的問題，避免出現(xiàn)兩次預算的情況。這樣不僅會降低企事業(yè)單位在收支上的工作量，同時也能夠減少失誤問題。

2.延長預算編制時間，規(guī)范編制流程。為了能夠保障預算編制質(zhì)量和嚴謹性，需要給預算編制工作提供更長的時間。為了能夠解決預算編制非規(guī)范化等問題，除了要延長編制時間外，還要規(guī)范編制流程，特別是要解決預算編制中的法律空擋問題，可以考慮將預算歷年制度改為跨年制度，這樣就可以讓每個部門在新一年的預算中正式執(zhí)行，從而保證預算編制的嚴肅性和權(quán)威性，并且能夠提高法制約束力。

3.完善部門預算編制分類，簡化科目。預算工作必須要保障精準性，否則將變得沒有意義。為了能夠提高預算編制精度，需要執(zhí)行現(xiàn)行的預算科目的修訂工作，盡快制定更加完善的項目分類標準，對預算科目進行細化，減少一些不必要的預算科目，這樣才能夠讓預算工作更加簡單、明確，收入科目需要及時反映出各類資金渠道和來源情況，所支出的科目可以全面反映資金的最終用途，預算科目可以格局各個部門進行設(shè)置，并在類級標準下進一步劃分設(shè)置款項目明細標準。

4.完善預算編制體系、制度。構(gòu)建一個完善的預算管理體系。一方面結(jié)合預算執(zhí)行管理的需求，制定和預算科目想配套的預算項目定額；另一方面，強化對部門定額基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集的動態(tài)管理，從而為部門預算編制提供相應(yīng)的材料。通過完善項目認證制度，按照相關(guān)的操作流程，對項目的類型、大小進行區(qū)分，對各個項目的經(jīng)濟性、必要性、可操作性進行綜合評價，并作為預算依據(jù)。

（二）預算執(zhí)行管理針對辦法

1.結(jié)合財政復批，嚴格申報審批制度。對于一些特殊的日常支出事項，必須要在執(zhí)行過程中通過嚴格的申報、審批程序，盡最大的努力保證特殊事項支出在規(guī)定范圍內(nèi)，避免超支。確立專款專用制度，日常支出不得超出預算定額。不斷優(yōu)化、調(diào)整經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)， 保障費用支出都用在了重點項目中，提高資金的利用率，針對基本支出實施定額、定員經(jīng)費包干管理體制。

2.規(guī)范預算執(zhí)行行為，加強執(zhí)行管理。在規(guī)范預算行為上，一方面需要加強企事業(yè)單位資源挖掘，強化資金來源收入應(yīng)收盡收，對資產(chǎn)自產(chǎn)進行進一步的整合，不斷的壯大財源，從而提高資產(chǎn)的使用效益，對預算內(nèi)容進行合理安排，拓寬籌資渠道，保障經(jīng)費開支的充足性。同時，需要樹立節(jié)約、勤儉的企事業(yè)氛圍，加強節(jié)支力度，需要從預算執(zhí)行管理中獲得效益。同時，通過加強預算執(zhí)行監(jiān)督工作，全面對預算執(zhí)行進行動態(tài)分析，對異常開支進行深度剖析，并提供超支的數(shù)據(jù)和原因，為領(lǐng)導決策提供充資料，發(fā)揮監(jiān)督部分的預警作用，做好事前、事中、事后把關(guān)工作。

四、結(jié)束語

綜上所述，預算工作對當今企事業(yè)單位來說尤為重要。本文重點從預算編制和預算執(zhí)行管理難點進行分析，針對現(xiàn)存問題提出了加強編制制度、優(yōu)化編制流程、強化預算編制分類、合理規(guī)范預算編制范圍以及加強執(zhí)行監(jiān)督、制定嚴格申報制度等建議，只有從多個方面加強控制，才能夠避免企事業(yè)單位費用超支，保證財政預算的合理性，降低財務(wù)風險。

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