淺析清末立憲運動的始末和意義

摘 要 清末的立憲運動盡管是受國內外復雜局勢的逼迫才不得不進行的一種清王朝自救運動，盡管其中的很多規定在制訂和實施過程中仍保留有明顯的皇權本位思想，但該次運動涉及到了中央與地方的官制改革、資政院和咨議局等議會性質機構的設置、地方自治的辦理和憲法性文件的出臺，對于憲政思想的傳播、皇權的弱化、民權的確認均具有積極的歷史價值。

關鍵詞 立憲運動 憲政 皇權 民權

作者簡介：周湯迅，浙江省蘭溪第一中學。

中圖分類號：D691 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.282

自1840年第一次鴉片戰爭開始，清朝的閉關鎖國政策對于國家政治、經濟和文化禁錮的弊端日益顯現，尤其是當西方列強在清朝不斷攫取種種不正當特殊利益時，社會民眾的不滿情緒不斷激增，統治者中的一部分人為了維護社會的穩定，不得不探索嘗試借鑒西方先進的改革經驗進行國家治理的改良。 而近在咫尺的日本經過明治維新的改革成果在日俄戰爭中得到了有力的印證，于是，借鑒日本等國先進的改革經驗進行自主改良，以圖在維持清政府統治基礎上的改革便登上了歷史舞臺，其中尤以清末立憲運動為集中代表。盡管這場為挽救清政府而實施的政治改良運動，從一開始便缺乏改革的各種國內外條件，無法真正實現中華民族在當時條件下強國富民的歷史重任，但在當時的歷史條件下仍然具有一定的進步意義，值得我們考究和探討。

一、清末立憲運動的歷史背景

清末立憲運動的發起主要得益于國內外兩個方面的因素影響。一方面，西方列強已經洞穿了清王朝的大門。清朝自建立以來，憑借著幾百年的發展，國內的政治、經濟、文化等均有了長足發展，令清朝統治者認為當時的中國自然是天朝，出現了盲目自信，加重了閉關鎖國的國策。當第一次鴉片戰爭來臨時，清政府的閉關鎖國政策一夜間被打破，西方列強通過各種不平等條約強制清政府開放口岸，并且享有種種不平等特殊待遇。由于口岸開放和割地賠款等條約的簽訂，清政府的財政不能獨立，經濟受到挾持，政權受到限制。另一方面，國內各地的農民運動此起彼伏。清朝末期，國內的經濟瀕臨破產，百姓的生活苦不堪言，各地的農民運動在此時期也達到了又一個頂峰，直接威脅到清王朝的統治，如震驚國內外的天平天國運動、義和團運動，等等。

清政府在面對上述日益嚴重的國內外形勢的情況下，部分有識之士建議借鑒西方的先進技術改造國內的工業和生產，希望達到“師夷長技以制夷”的目的。于是乎，一場轟轟烈烈的洋務運動在中國大地上迅速的鋪開。但是，這場洋務運動僅僅是從技術上主張借鑒西方的先進經驗，并未從政治制度等根本層面吸收西方的先進政治文明，試圖通過技術上的革新維護清王朝的統治現狀，其結果是顯而易見的，之后的甲午海戰便印證了這個觀點。此后，清政府逐漸意識到政治制度的改良已經迫在眉睫，不得不行。 因此，清朝統治者又陸續推出了一系列新政，妄圖維持風雨飄搖的封建政權。這一系列新政中，尤以發布“變法”、“推行預備立憲”等最為凸顯。

因此，可以毫無疑問的說，清末立憲是在西方列強的侵略和本國社會矛盾日益尖銳化的情況下，清王朝為挽救自己日落黃昏的統治而不得不進行的一次政治體制改革，也是中國社會轉型期的一個見證。

二、清末立憲運動的主要內容

清末立憲運動盡管未收到預期效果，但涉及的內容眾多，主要涉及以下四個方面的改革：

（一）中央與地方的官制改革

1.中央的官制改革

清王朝在考察日本等國的改革情況后，認為日本之所以能成功的實現政體改革，是因為其最先實施了官制改革，因此，清王朝也對當時的官僚制度進行了相應革新，主要包括以下幾個方面：

首先，以三權分立替代中央集權。中國的封建社會是一個高度集權的社會體系，皇帝擁有至高無上的權力。但在西方憲政過程中，權力被分為了幾部分，分別由不同的主體享有，以實現權力之間的制約和平衡。清末，改革者吸收分權的先進經驗，構建了以資政院、內閣、法部和大理院分別行使立法權、行政權和司法權的三權分立體系。

其次，精簡中央政府部門。清朝的中央政府部門沿用了傳統的六部制度，但六部之間的職權過于重疊，機構過于臃腫，無法適應當時社會的發展。因此，清末改革者在參照西方國家先進組織形式的基礎上，對原有的以六部為代表的政府部門組成形式進行了革新。

再次，提高了中央政府部門間的統籌協作效率。改革之前，囿于中央政府的各個部門之間相互獨立，各自為政，關涉到多部門協作的事務往往無法得到很好解決。通過政體改革，原有部門間的藩籬被打破，政府職能得到統籌安排，部門間的合作效率也得到大幅度提升。

2.地方的官制改革

清王朝除了在中央實施上述官制改革以外，還在地方實施了一系列改革舉措。 例如，為了解決由于地方管理層級較多，民意無法上達天庭的弊端，清末對地方官制進行了革新，將原有的督撫、司道、州府、州縣四級重新劃分為省、府、州、縣，并根據中國地緣遼闊，各地管轄事務復雜等特點，在每級政府中均增設了輔佐機構，并配備相應人員，輔佐各級地方官員更好的管理本轄區事務。

（二）籌設資政院和咨議局

1. 設立中央資政院

清末的各項改革均是為了維護清王朝的統治，其初衷本不在分權，更不在推翻清王朝的統治。因此，各種對民主立憲陽奉陰違的改革不僅不斷遭到革命黨人的抨擊，而且也遭到清王朝內部立憲派人士的反對，開設議院的請求和呼聲不斷。但清王朝深知此改革必然削弱其權力，一再推脫阻撓此項改革的推進，直到1910年，清王朝統治者才勉強設立具有象征意義的資政院。

盡管根據規定，資政院可以就預決算、稅法、公債等重要事項進行討論，但討論結果尚需同軍機大臣、各部行政大臣進行議定，并最終報請皇帝裁決。換言之，資政院并沒有完全意義上的重要事項的決定權，僅僅是清政府為了緩和國內矛盾所裝裱的一個門面，實際的權力仍牢牢掌握在皇帝手中。

2.籌建地方各省咨議局

清末地方諮議局與以往的政府機構不同，系由地方士紳選舉產生，并具有自身章法的機構。諮議局中吸納了大量的立憲派人士和部分工商業者，并非簡單的政府管理機構。盡管地方諮議局議定的事項必須得到督撫的認同，但其議員從形式上而言是根據民意選舉產生的，是中國歷史上民意選舉的先河，且對當時社會的發展起到了一定的積極意義。例如，民族工商業的精英和先進知識分子可以通過諮議局這個平臺與清王朝進行一定的對話，表達自己的先進理念和想法，宣傳先進理念。

（三）地方自治的辦理

與西方憲政國家中自下而上的自治形式不同，中國自上而下的封建治理體系與民眾自治本就格格不入、南轅北轍，但由于：一方面，中國的官僚體系在實施過程中容易出現地方官員拉幫結派，威脅中央集權的情況；另一方面，西方思想的傳播和部分知識分子一直在提倡民權。因此，清政府在各種因素的迫使下同意進行地方自治，并于1908年8月制訂和頒布了府州縣以下的《城鎮鄉地方自治章程》，著手籌辦地方自治。清末的地方自治是由政府自上而下推動而來，有別于西方國家民眾的自發組織和參與，主要分為城鎮鄉級和府廳州縣級兩級，前者為下級自治，后者為上級自治。清末的地方自治對于農村落后狀況的改變、文化的開化等無疑具有一定的積極意義。

（四）《軟定憲法大綱》和《憲法重大信條十九條》的制定

隨著社會的不斷發展，立憲派和革命派對于制訂憲法，推行憲政的要求日益迫切。迫于當時的壓力，清王朝于1908年頒布了中國歷史上第一個憲法性文件《欽定憲法大綱》。總體而言，《欽定憲法大綱》主要包括“君上大權”和“臣民權利義務”兩個部分，但前者明顯處于主體地位，后者僅作為附則出現，明顯昭示著該文件在維護封建專制統治上的特點。

《欽定憲法大綱》出臺后不久，皇族內閣的現狀打破了立憲派通過立憲維護清朝統治的最后幻想，于是，立憲派也轉向通過國會請愿運動等形式迫使清政府加快立憲運動的步伐。面對革命派和立憲派的步步緊逼，清末統治者很快便出臺了《憲法重大信條十九條》，縮小了皇權，如第三條規定：“皇帝之權，以憲法所規定者為限”，第五條規定：“上院議員，由國民于有法定特別資格者公選之”，即不再由皇帝欽定，等等。 此外，《欽定憲法大綱》還嘗試將權力在國會、內閣、皇帝之間進行平衡，突破了中國幾千年的封建專制統治。

三、清末立憲運動的歷史意義

（一）憲政思想的傳播

清末之前，君權神授等思想在中國根深蒂固，憲政、民權思想并無發根生芽的土壤。但隨著清末國內外社會的動蕩和大量留學生的派遣，客觀上也將西方先進的政權制度引入到了中國，對于中國憲政的推進作出了貢獻。盡管清末的立憲運動的推進舉步維艱，但這其中所蘊含的憲政思想對于民眾，尤其是上層人士的影響已經初露端倪，是憲政思想在中國的首次萌芽。

（二）皇權的弱化

如前所述，盡管《欽定憲法大綱》和《憲法重大信條十九條》中對于皇權限制的規定和民權保障的規定不成比例，但在中國這樣一個擁有兩千多年封建統治思想的大國，清王朝能夠主動通過立憲等形式讓渡部分權力的做法已經具有了相當的積極意義，在當時時代背景下對于中國憲政的發展具有相當的推動意義。國民從此不再盲信皇權的威信，國家不再僅僅按照皇帝的喜怒哀樂運轉，此次運動對于國家的民主化進程具有積極的推動意義。

（三）民權的確認

盡管清末的憲政文件中對于皇權限制和民權保障之間明顯失衡，但不容否認的是，該些憲政文件中已經出現了對民權予以確認的規定。如《欽定憲法大綱》中規定了臣民的言論、出版、集會、結社等的自由；訴訟的自由；以及非經法律規定不得被逮捕、監禁等的權利，等等。這些規定雖然較為原則，但卻是在中國這個封建國家中第一次明確承認并以立法的形式對民權等憲政思想的確認，歷史進步意義顯而易見。此外，資政院和諮議局的開設盡管在實踐運行中差強人意，但也是一種全新的嘗試和探索，是普通民眾表達自身觀點和看法的重要渠道。

注釋：

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