論行政自由裁量權的運行及其立法控制

李加南　陳皓琳

摘 要 行政自由裁量權的產生、發展、運作和控制一直是行政法學界關注的焦點。本文分析了行政自由裁量權的內涵及其存在的必然性，同時分析了控制行政自由裁量權的必要性及其在我國的運行現狀，并從立法方面提出了相關對策。

關鍵詞 行政自由裁量權 必然性 立法控制

作者簡介：李加南，佛山科學技術學院本科，研究方向：法學；陳皓琳，佛山科學技術學院。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.330

作為行政權的一個重要組成內容，在現代行政中，行政自由裁量權是行政主體不可或缺的權力，同時又必須對其進行控制。各國行政法學者對行政自由裁量權的概念與特點，特別是對行政自由裁量權的運行與控制都有不同的研究。

一、行政自由裁量權的內涵

關于行政自由裁量權的具體內涵，我國學者羅豪才對該權力的定義為根據合理判斷決定行為與否的權力。也有學者認為該權力是指行政機關在法律法規的范圍內進行行政管理時，依據立法目的并結合公平公正原則，自行判斷和選擇是否作出行政決定的權力。筆者認為行政自由裁量權即是指行政主體根據客觀實際情況，在實施具體行政行為的過程中，通過主觀合理判斷做出的是否行使行政權力和怎樣行使行政權力的決定。

二、我國行政自由裁量權的運行現狀

行政自由裁量權的運行具有兩面性，在行使行政自由裁量權的過程中會產生有利的一面，也會產生不利的一面，其具體表現就是行政自由裁量權的濫用。在我國，行政自由裁量權的濫用主要表現在抽象行政行為與具體行政行為中兩個方面。

（一）在抽象行政行為中濫用行政自由裁量權的表現

部分行政機關在制定某些規范性文件的時候，對相同事物往往有不同的表述，制定過程中忽視了對相關制度進行嚴謹的論證，甚至出臺了一些相互矛盾的法律文件，同時相關部門對法律法規的審查工作沒有做好，導致具體行政機關及其工作人員出現了執行困難現象。一些城市政府在頒布相關法律文件時，并沒有舉行聽證會，沒有廣泛征集民眾的意見，往往草率的頒布一些規章制度，損害了行政相對人的利益。

（二）在具體行政行為中濫用行政自由裁量權的表現

1.不適當的考慮

不適當的考慮是指行政機關在具體行政行為中考慮不相關的因素，使具體行政行為不符合合理性原則的要求，相關因素是指與行政行為的各環節有著某種關聯性的因素。相關因素在具體案件中具有三種情況，一種是法律明確規定要考慮的相關因素，行政主體沒有選擇的余地，另一種情況是法律只規定了某幾種考慮因素，除此之外，也允許行政主體自行裁量應當考慮的因素。第三種情況是法律沒有明確規定應當考慮的相關因素，但是結合同一部法律的其他條文，可以確定出應當考慮的因素。

2.行政處罰缺乏公正性

法律法規規定行政主體可以在法定范圍之內和法定限度之內自由選擇對行政相對方是否作出行政處罰，但是行政主體往往出于不合理的動機，在同一情況下對相同的人和相同組織做出不同的處罰。具體表現為：（1）畸輕畸重。它是指行政處罰的結果與行政相對方的違法情節和違法程度不相適應，例如對情節輕微的治安違法行為進行行政拘留，對于情節嚴重的違反工商行政管理的行為應吊銷營業執照的僅僅用警告來代替。（2）同責不同罰。它是指兩個以上行政相對方因違法行為受到輕重不同的處罰。例如甲乙二人因違法經營行為被追究法律責任，行政機關只對甲進行罰款，而對乙除了罰款還進行吊銷營業執照。（3）不同責而同罰。例如甲幫助乙進行制假售假行為，造成市場秩序的混亂，主要過錯在于乙，而相關機關卻對二者執行同樣期限的行政拘留。（4）適用法律不當而導致的不公平。它是指行政機關在具體行政行為中因為不恰當使用法律而導致處罰結果不公平。

3.對彈性法律用語解釋不當

在一些法律條文中，立法并不是非常詳細具體，具有一定的彈性空間，行政機關在使用時允許其自由選擇，并按照自己的理解對相關法律作出解釋，行政機關在解釋這些彈性規定時，必須符合立法精神，遵循先例與慣例，符合公認的基本準則，不能任意進行擴大解釋或者縮小解釋，不然就屬于濫用行政自由裁量權。

三、對行政自由裁量權的立法控制

如果行政自由裁量權的行使能夠遵守法律法規的規定，在合理的范圍內行使，就能夠保障相對人的合法權益，促進行政效率的提高與社會的穩定發展；另一方面，如果行政執法人員濫用該權力，則會使相對方的合法權益受到不應有的損害。因此，如何規范行政自由裁量權的運行為行政法領域的學者提出了挑戰。本人認為對該權力的控制可以從立法，行政，司法等方面入手，本文著重從立法方面對該問題進行闡述。

（一）通過立法本身控制行政自由裁量權

首先，立法應當嚴謹仔細又不失靈活度。針對法律法規只對行政自由裁量權的限度與范圍作出規定的情況，關于行政自由裁量權的立法一方面應當嚴謹仔細，另一方面又要有一定的靈活度，這樣做才能切實從根本上對該權力起到限制作用。特別是關于授權性法律規范與相關監督制度的法律規范的建設，兩者之間一定要保持適度的平衡，在授予行政主體相關范圍的自由裁量權時，也要建立相關的監督制度對自由裁量權的行使進行監督。此外，對于應當授予行政自由裁量權的范圍，如果沒有相關的法律規定，就應當及時設立相關法律制度，對于那些已經沒有存在必要的關于行政自由裁量權的法律法規，應當及時廢止，防止行政自由裁量權的濫用及保護相對方的合法權益。

其次，立法應當明確行政自由裁量權的行使空間，加強立法解釋。由于我國存在大量寬泛籠統的法律條文，導致了行政自由裁量權行使的空間太大而無法得到合理的限制。行政自由裁量權存在的作用是輔助法律去解決新型復雜的社會問題。如果行使空間太小，則不利于社會的良好發展和社會事務的順利解決，如果行使空間太大，則會導致行政違法行為的出現，也會影響社會的發展。因此要把握好行政自由裁量權的行使空間，使其與社會同步發展。同時，在行政自由裁量權的合理空間之內要把對其限制性的法律法規解釋得盡可能的詳細具體。

最后，對于行政自由裁量權的控制，最終要落實到行政執法工作人員是否依據相關的法律法規來行使行政職權。由于我國行政執法工作人員的素質參差不齊，整體業務能力差，依法行政的法律觀念不強，在行政執法中又受到主觀因素與意志的影響，導致了一系列的違法自由裁量行為，比如，在行政自由裁量行為中出現的違法現象有行政自由裁量行為前后不一致，行政處罰缺乏公正性，遲延履行行政行為等等。因此必須盡快建立相關的責任追究制度，將行政主體的權力與責任統一起來，對相關工作人員的違法行為及時追究法律責任。例如，對于執法人員在自由裁量行為中出現的前述違法行為，可以根據他所違反的情況及其對社會的影響程度追究其個人法律責任。

（二）通過程序立法控制行政自由裁量權

前文已經論述，在中國行政法進程道路上，相關機構與人員只注重行政實體法的發展而忽視了行政程序法的建設，加上人民群眾的法律意識不強，對行政程序沒有概念，從而使我國關于行政程序的立法僅僅停留在表面上。同時，行政主體與行政相對人的地位在行政中是不平等的，這種不平等通過實體法無法解決，只能通過程序法來解決，所以我們應該加強行政程序法的相關程序的建設，對行政自由裁量權的行使條件與范圍作出明確的規定并通過相關步驟與方式等對該權力進行限定，給予相對方行政程序權利，通過權利與義務的相互轉化，防止行政自由裁量權的濫用，保護相對方的合法利益。

（三）行政程序的價值

關于對行政自由裁量權的控制，行政程序的價值主要有以下幾個方面。

1.防止行政主體隨意行政

與行政實體法相比，行政程序是控制行政自由裁量權的有效手段。行政程序上升為法律制度時，一方面，它為行政主體的行政行為提供了指引，促使行政主體按照一定的方式與步驟執行法律，作出自由裁量行為，另一方面，作為行政行為的客體，行政相對方通過行使程序性權利可以對行政主體提出按順序行為的要求，從反方向控制行政自由裁量權，此外，行政程序的設定也可以使行政主體按照法律規定的期限在一定時限內履行法律職責，防止行政主體基于不當動機不及時作出相應的行政行為，損害相對人的合法權益或社會的公共利益。

2.保障相對人的合法權益

行政程序既能防止行政自由裁量權的濫用，同時也為行政相對人提供了依據用以判斷自身的合法權益是否受到了不當侵害。由于行政執法工作人員的工作能力與自身素質的差異，對相同的客觀事實，其針對行政相對人所選擇的工作手段與工作方法往往有很大的不同，況且，行政執法人員在行政行為中不可避免都會帶有感情色彩，所以行政相對人的合法權益存在著受到不正當侵害的風險。行政程序的建立，可以為行政相對人提供準確客觀的依據用以判斷行政自由裁量行為是否符合形式上的公正，從而確定自己的合法權益是否受到了不應有的侵害，以及是否承擔了不應當承擔的義務。

3.保障行政公正與行政效率的平衡

行政自由裁量權追求的目標之一是提高行政效率，但是如果一昧追求效率，而放棄對正當程序的遵守，那么這種效率就是毫無意義的，因為正當程序體現的是形式上的公正，它和實體法上的公正不可或缺，甚至比實體法上的公正更重要，因為實體公正往往要通過程序公正才能體現。在提高效率的同時放棄公正程序，不但會降低行政效能，侵犯行政相對人的合法權益，同時也不利于廣大人民群眾積極參政。如果行政主體在追求效率的同時也堅持遵守正當程序，即使行政主體在自由裁量行為中作出對行政相對人不利的行政處理決定，也會大大消除相對方對其行政行為的懷疑，取得行政相對方的理解，避免行政相對人對相關行政行為提起行政訴訟，所以說，行政程序能夠保障公平與效率的平衡。

四、結語

在提倡依法行政的時代，雖然國內外學者對行政自由裁量權的控制提出了許多對策與建議，但是我國行政自由裁量權仍然存在許多缺點與不足，與發達國家相比還有一定的差距。本文針對行政自由裁量權的運行現狀提出了立法方面的建議，對于行政與司法方面，還需要廣大學者共同探討以提出更加全面的理論，為促進政府依法行政，建設法治政府共同出力。

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