行政處罰證據來源研究

摘 要 隨著行政體制改革深入進行，規范行政執法機構的執法權顯得尤為必要，行政處罰是行政執法權的核心，而證據又是行政處罰重要的根據，因此，規范行政處罰證據的來源，有助于規范行政執法，有利于行政體制改革的深化。同時，評析公民提供的資料能否作為行政處罰的證據，更能規范公民參與社會治理，建設法治國家。

關鍵詞 行政處罰 證據 來源 公民提供 資料

作者簡介：葉飛龍，揚州大學法學院。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.334

2017年1月起，南昌交管部門通過多個渠道，上線了一項名為“隨手拍舉報”的活動。 即讓社會公眾參與到社會治理過程，以公眾提供的照片作為行政處罰的依據。今年3月下旬，上海市正式實施新版《上海市道路交通管理條例》，該條例六十三條第三款對公民提供的視聽資料等證據的效力作了具體規定，公眾對道路交通違法行為可以向公安機關舉報，公安機關對舉報材料調查核實后，可以對違法行為予以行政處罰。同樣是鼓勵公眾參與社會治理，不同地區不同做法導致行政處罰在來源問題上產生分歧。

筆者認為，作為行政處罰與行政相對人行為之間唯一有效的紐帶，證據是人權保障在行政法上的體現因素，對公民提供的資料能否作為行政處罰證據的問題探討，有利于統一行政執法，減少我國當前存在的行政處罰亂象。

一、 行政處罰證據

（一）滿足證據三要素的程序材料

行政處罰證據在法律上無明確的定義，有學者認為，行政處罰證據是指行政機關和法律、法規授權的組織用來證明公民、法人或者其他組織違反行政法律規范并應受到行政處罰的一切客觀事實，即實施行政處罰的事實根據。 筆者對此較為贊同，行政處罰證據是證據的一種，是行政處罰主體在行使行政處罰權基礎上，通過一定的行政處罰程序，對違法者實施的行政處罰所必須依據的，能客觀地、真實地、合法地反映行政相對人違法事實的一切材料。行政處罰證據作為證據的一類，必須滿足證據三要素，即證據的關聯性、真實性、合法性。

（二）與行政訴訟中證據的關系

作為行政處罰的證據，它與訴訟中的證據有相似之處也有其特殊之處。作為證據的一種，行政處罰證據與行政訴訟中的證據具有共性，同樣應當包括書證、物證、視聽資料、證人證言、當事人的陳述、鑒定結論、勘驗筆錄和現場筆錄等七種證據類型。但兩者之間也有明顯不同。行政處罰證據與行政訴訟證據的諸多區別都根源于二者作用的法律程序不同，行政處罰行為與行政訴訟活動有別，因而程序中具體制度也相異。

第一，證據所使用、支配的主體不同，行政處罰證據由行政主體使用，而行政訴訟中的證據由人民法院使用。

第二，證據所證明的對象不同，行政處罰證據證明的是行政相對人是否有實施違法行為，是否需要對其進行行政處罰，體現的是公權力對私權利的管理，而行政訴訟法的證據是證明行政行為是否合法，蘊含的是公權力對公權力的制衡。

第三，證據的適用范圍不同，行政處罰證據僅在處罰當事人的過程中適用，而行政訴訟法的證據貫穿整個訴訟活動。

第四，證據運用的要求不同，行政處罰證據是在處罰決定作出之前通過調查、取證得到，后期可以補充偵查，但行政訴訟法中的證據是在訴訟活動開始前所取得，后期不能再次收集。 在當前我國沒有明文規定行政證據的前提下，合理借用行政訴訟法的證據具有重要的現實性和實踐性。

（三）行政處罰證據的判斷標準

能否作為行政處罰的證據，必須符合證據三要件，即關聯性、真實性、合法性。通過對證據三要件的審查，行政主體可以判斷證據的證明力以及證明力大小，從而作出合法合理的行政處罰行為。

關聯性指行政處罰證據必須直接或間接反映違法者的違法事實。如果證據與違法事實毫無關聯，那么即使合法取得了證據也是浪費行政資源的體現，違反了行政法便民高效的原則。行政處罰證據與違法事實的關聯性其實質是探求違法行為與違法后果之間的因果關系，即通過確認行政處罰證據與具體的違法行為存在關聯性求證違法行為與后果存在法律上的因果聯系。

真實性指行政處罰證據必須是客觀存在的，而不是臆想的、推測的。這就要求行政主體必須對證據的真實性作出評判，從而進行行政處罰。真實性首先體現為行政處罰證據的客觀性，即排除以偽造手段設立的虛假證據；真實性也體現為行政處罰證據的全面性，即不能以截取部分材料作為行政處罰活動的證據使用，而應綜合全部材料判斷行為主體是否違法。

合法性指行政處罰證據必須是符合法律法規并且有法律效力的，包括行政處罰證據取得的主體合法、程序合法、內容合法、效力合法等。合法性是行政處罰證據能否作為行政處罰依據的基石，行政處罰中證據的來源往往在這一環節出現諸多問題，本文主要從這一屬性對行政處罰的證據進行探討。

二、 公民提供的資料能否作為行政處罰的證據

（一）公民提供的資料

公民提供的資料包括公民所拍攝的視頻、照片、電話錄音、電子數據等一系列能反映違法者違法事實的證明。對這些資料，是否可以直接作為行政處罰的依據，我國行政實踐給出了不同的答案，南昌市的“隨手拍”活動將公民提供的資料作為行政處罰的證據。而早在2003年，賴某訴廣州市公安交管局交通違章處罰案因為行政訴訟敗訴，“隨手拍”材料至今沒有成為行政處罰的證據。公民提供的資料究竟能否成為行政處罰的證據，理清這個問題，對于協調行政執法沖突有著重要價值。

（二）公民提供的資料作為行政處罰證據無法可尋

筆者認為，公民提供的資料不能作為行政處罰的證據。行政處罰不是為了處罰而處罰，處罰不是目的，而是手段的一種，行政主體通過行政處罰最終實施有效的行政管理，維護社會公共利益與良好的社會秩序，保護公民、法人或者其他組織的合法利益，但不可否認，行政處罰對公民個人的法益存在侵犯的潛在危險。

因此，必須嚴格控制作為行政處罰行為的證據來源。從證據三屬性來看，公民提供的往往是真實并與違法者違法事實密切相關資料，但從合法性來看，公民提供的資料不能作為行政處罰的依據。

1. 法律沒有明文規定公民提供的資料可以作為行政處罰的證據。行政法最核心的價值是“法無明文規定即違法”，把現代政府的權力關在籠子里，要求行政主體在實行行政行為時嚴格按照法律規定，當然也包括運用證據必須依法進行。在我國目前的行政法體系中，沒有規定公民提供的資料可以作為行政處罰的證據，如果行政主體將公民提供的資料直接作為行政處罰的證據，其行為不僅無效，更因違反行政法規定而應承擔法律責任。

2. 主體不合法。行政法處罰的證據，其收集的主體只能是行政法律法規規定的主體，而不能未經法律規定委托給公民，《行政處罰法》第36、37條明文規定，調查、收集有關證據只能由行政機關行使，行政執法人員具體進行調查取證，調查取證是行政機關行使行政處罰權的重要一環，不能在沒有法律明文規定的情況下私自委托給公民進行調查取證，因此公民所提供的資料不能作為行政處罰的證據。

3.程序不合法。行政處罰程序是指在法律規定下，行政執法主體在行使行政處罰權所必須遵循或履行的法定步驟、順序、方式和時限。《行政處罰法》第37條對此予以了相應的規定，行政機關至少應派兩名執法人員對具體案件進行調查或者進行檢查，在調查過程中應向當事人或者有關人員出示證件以表明身份。公民提供的資料是由公民自行收集的，沒有按照法定的程序進行，無法取得行政處罰法上證據的效力，不能被行政機關直接采納作為處罰依據。《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第 57條將嚴重違反法定程序收集的證據材料排除在定案依據外。行政訴訟中嚴重違反法定程序收集的證據不能作為定案依據。 借鑒行政訴訟法中關于證據的規定，同樣我們可以認為行政處罰證據也必須符合程序規定，不符合程序即不符合法律，屬于形式違法。

4.效力不合法。作為行政處罰證據，必須能達到證據充分的要求，否則就不能單獨作為認定案件事實的根據。 公民不是職業的調查取證人員，沒有專業的訓練，所提供的資料往往是孤證，無法直接作為處罰依據對當事人進行處罰。

（三）公民提供的資料作為行政處罰證據不符情理

鼓勵公眾參與社會治理并非只有鼓勵市民拍照這一種手法，如果把公民提供的個人資料作為行政處罰的證據，會造成行政處罰權力的無形擴大，引起新的社會問題。同時間接鼓勵偷拍、偷錄、竊取信息等方式取得資料，會引起公民人人自危，造成更大法益的侵害。也有不法之徒可以利用此來賺錢、整蠱。 比如，把別人的車牌給遮了，再拍下照片去舉報，顯示的“證據”完全“真實”，政府行政部門卻無法進行有力認證。再比如，路邊違章停車要罰錢，不法之徒拍照兜售給車主，威脅去舉報，這種情況下，本來是交通違法者輕微違法，最終會演化為不法分子的嚴重違法甚至犯罪。

（四）不合法不符理并不意味著無法使用

法網恢恢，疏而不漏，公民提供的資料不能成為行政處罰的證據，但并不代表應放任違法行為，不代表無法處罰違法行為。

1. 作為線索重新調查取證。公民不是適格的調查取證主體，但公民提供的資料完全可以作為行政機關調查的重要線索，行政執法機關可以根據公民提供的資料深入調查，通過調取電子監控等多種手段取得合法的證據，對違法行為進行合法處罰。雖然“電子眼”證據作為行政處罰證據，存在單一性、剝奪了當事人申辯的權力、缺乏質證、無法正確體現執法精神、無法及時糾正違章違法行為、不能正確判斷違法行為是否輕微、無法承擔告知義務等缺陷。 但兩者結合能彌補缺陷，即以公民提供的資料為線索，用“電子眼”證據相互印證，這種提高證據證明力的方式在現實層面較為可行。

2.通知當事人主動說明相關情況。對公民提供的資料的關聯性沒有懷疑，通過技術手段對其真實性確認后，作為行政執法機關，積極實施法律賦予的管理權，應當通知違法者主動到執法機關說明相關情況，利用手頭掌握的相關線索讓違法者自我陳述，根據其自我陳述對其進行相應的處罰。違法者如果拒不承認其違法行為，執法機關可進行調查取證，此時，提供資料的公民所述就可以作為證人證言，他們的證言有時能全面、準確地反映了違法行為的真實情況，其提供的資料也可轉化成執法機關所收集的證據，再通過各種方式收集旁證資料，從而對違法行為進行處罰。

三、公民提供行政處罰證據的完善

公眾參與社會治理尤其是參與行政處罰證據的提供不僅能夠健全公民的主體意識，維護公民自身合法權益不受侵害，消除歧視，保障正義，還能加強對公權力的制約與監督，推動國家向公民社會發展。 但公民提供行政處罰的證據不能隨意進行，必須建立一套完整的規則體系加以約束，否則不僅給政府增加了極大的行政負擔，導致行政效率低下，更會造成公民之間相互舉報，造成人權侵害的混亂局面。加強公眾參與提供行政處罰證據，建設“大社會，小政府”必須使政府瘦身，剝離一部分權力，為實現公眾的自我管理創造條件，而這一切都要由法律予以確定。

（一） 證據制度規范化

有關行政訴訟的規范雖然已經在一定程度上為行政證據的合法、有效奠定了一定的基礎，但畢竟還需要從行政行為本身的角度對行政證據問題作出規定，以進一步完善我國的行政證據法律制度。 為節省我國立法資源，優化立法質量，減少立法沖突，加強立法適用，我國在證據立法上不應單獨制定多部《證據法》，而應該制定統一適用的《中華人民共和國證據法》，在《證據法》行政處罰一章中授予公民提供行政處罰證據的權利。

1.《證據法》不能僅規定證據在司法程序中使用，而應該同時具備在行政執法過程中使用的特性。通過《證據法》讓渡政府的一部分調查取證權，把公民提供證據的途徑、規則、方式、種類、范圍、證明條件、法律后果等詳細規定。在程序上對公民提供證據進行規范，明確公民取得證據應負的義務，明確公民取證的證明效力，規范取證主體的行為。

2.通過《證據法》明確證據審核的政府機關，規定由相應的部門審核公民所提供的證據，同時規定審核證據所應具備的條件與技術規范，嚴格對公民提供資料的審查，綜合審查該證據的來源、形成時間、地點、手段等，對于其中合法有效的證據來源進行一定的褒獎；對于其中無效的證據進行回復；對于其中違法的相關證據進行駁回并批評證據提供者，如再侵犯他人權利將采取一定的措施，比如記錄誠信檔案等方式予以處罰；對于犯罪的證據移交司法機關進行處理。

（二）行政處罰程序司法化

行政處罰司法化指享有行政處罰權的主體在實施行政處罰的過程中，借鑒司法程序的規范，以保障行政處罰的程序性公平和正義的過程。 行政處罰司法化并非要求行政處罰嚴格按照司法訴訟程序進行，而是在遵循行政處罰效率的原則下，追求形式正義與實質正義的結合。

與我國《證據法》配套，行政處罰程序司法化意味著我國應制定《行政處罰程序法》，對行政處罰的相關程序問題進行相應的法律規制。與公民提供資料作為證據程序相類似，我國目前對行政處罰的程序規定還有待強化，即使是交通部門對“瞬間違法行為的處罰”也遭受過諸多質疑，當事人常以處罰違反《中華人民共和國行政處罰法》為理由，請求人民法院撤銷對其的行政處罰。幸有學者用《立法法》和《道路交通安全違法行為處理程序規定》第四十一條第一款和四十二條，認為對違法行為人處以警告或者二百元以下罰款的，可以適用簡易程序，而適用簡易程序處罰的，可以由一名交通警察作出，以此來承認簡易程序的效力。針對此種問題，現實生活中出現的概率并不低，其意義不僅局限于對道路交通行政處罰，同樣它對于實施簡易程序的諸多行政執法行為，具有較為普遍的意義。 而簡易程序只有在法規或者規章層面予以規定，在使用時常陷入尷尬局面，因此，應精心設置行政處罰的程序性規定，讓行政處罰按著程序實現正義。

四、 結論

構建法治國家必須強化依法行政，健全行政執法的體制與程序。近年，行政體制改革如火如荼，規范行政執法不僅有利于加快我國的法治進程，也有利于保障公民個人合法權利不受政府公權力的侵害。行政處罰作為與公民切身利益最緊密相關的行政行為，如果不能依法行使，將給公民個人合法權益造成巨大損害。在深化行政改革的過程中，把管理權交給社會固然是好，但在目前沒有明確的法律規范之下，涉及公民切身利益的權力不能委托給公眾，行政處罰的證據必須由法律規定的執法機關和組織調查取得，不能交由公民個人自行取得。公民提供的資料不僅主體、程序、效力不合法，其所包含隱性地對公民其他合法權益如隱私權的侵害不容忽視，這更是無形中擴大行政機關的行政處罰權，不利于我國依法治國，限制公權力行使的大潮流。

注釋：

來自中國新聞網：http：//www.chinanews.com/sh/2017/01-07/8116487.shtml.

滕明榮.論我國行政處罰的證據規則.寧夏大學學報（人文社會科學版）.2003（3）.

李紅楓.行政處罰證據原理研究——兼論與行政訴訟證據的比較.中國政法大學博士學位論文.2004.

劉麗.行政處罰證據的審查及認定.行政與法（吉林省行政學院學報）.2004（4）.

姜明安主編.行政法與行政訴訟法（第五版）.北京大學出版社、高等教育出版社.2011.272.

梁藝.行政訴訟中證據收集嚴重程序違法的判定.黑龍江省政法管理干部學院學報.2015（2）.

洪奕宜、趙琦玉、司敏.深圳、西安等地鼓勵市民抓拍交通違規行為引爭議：“隨手拍”照片能否作為執法依據.南方日報.2011-03-15（A10）.

張國華.“電子眼”執法證據和程序問題的研究.上海交通大學法律碩士學位論文.2009.

姜明安.公眾參與與行政法治.中國法學.2004（4）.

黃鳳蘭.公眾行政參與的法律應對及完善.行政法學研究.2009（5）.

沈福俊.論行政證據中的若干法律問題.法商研究.2004（1）.

陳擎.行政處罰程序司法化研究.遼寧大學法律碩士學位論文.2015.

宋華琳.當場行政處罰中的證明標準及法律適用——“廖宗榮訴重慶市公安局交通管理局第二支隊道路交通管理行政處罰決定案”評析.交大法學.2010.