檢察院提起環境行政公益訴訟制度可行性分析與制度構建設想

褚夢婷+宋婧妍

摘 要 環境公益訴訟是我國最近幾年環保法和訴訟法領域出現的新制度。其中環境民事公益訴訟在我國已有一定的立法和實踐基礎，環境行政公益訴訟也已經處于試點階段。早在十幾年前便有學者對于環境行政公益訴訟制度在我國的構建進行了探索，至今不乏有廣泛而深入的探討。本文將從檢察院提起環境行政公益訴訟的試點實踐出發，在結合我國實際與借鑒國外制度和實踐的基礎上，分析檢察院提起環境行政公益訴訟的可行性，并為環境行政公益訴訟制度在我國的構建提出幾點設想。

關鍵詞 法律基礎 訴訟地位 公眾參與 行政訴訟 和解

基金項目：江南大學大學生創新訓練計劃項目 項目編號 2016436Y。

作者簡介：褚夢婷、宋婧妍，江南大學法學院。

中圖分類號：D926.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.335

一、實踐先行：檢察院提起訴訟已有實踐基礎

《全國人大常務委員會關于授權最高人民檢察院開展環境行政公益訴訟制度試點》、《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》兩個文件的頒布在一定程度上為檢察院提起環境行政公益訴訟提供了依據。以貴州金沙縣檢察院向環保機關提起環境行政公益訴訟為起點，檢察院提起環境行政公益訴訟的案件不斷涌現，并且主要呈現出以下特點：

（一）發現線索多，實際提起訴訟數量少

1.案源破冰，發現案源數多

在試點之初，檢察院提起環境行政公益訴訟一直面臨著案件線索發現難題。實踐中，為促進案源的發現，檢察院開通了許多途徑以促進環境案件案源的發現，加強與各類社團團體、環保組織的案源溝通，先后公布兩批中央環保督查組值班電話及郵政信箱以促進環境行政公益訴訟案件案源的發現。2017年3月，最高檢最新公布的環境行政公益訴訟的工作報告表示：“公益訴訟試點工作開展以來至2016年12月，各試點地區檢察機關共在履行職責中發現公益訴訟案件線索5765件?！倍鶕?016年9月最高檢發布的行政公益訴訟報告中表明：“在試點地區檢察機關發現的2982件案件線索中，有74.5%的案件屬于生態環境與自然資源保護領域?！边@些數據都充分表明檢察院提起環境行政公益訴訟在案源發現上具有可行性，而且也取得了一定效果。

2.案件分流，提升案件質量

此外，最高檢工作報告還指出，各地檢察院在各地辦理案件過程中，發現的5765起案件中，辦理公益訴訟訴前程序案件3883件，向法院提起訴訟495件，大約只有9%的案件進入到之后的訴訟程序。綜合《試點辦法》的相關條文可知，檢察機關提起行政公益訴訟受到嚴格的實體及程序限制，在履職過程中發現案件線索后，至少要經過：報請檢察長批準決定立案——案件管理部門登記——調查核實證據及有關情況——制作審查終結報告——經集體討論形成處理意見——民事行政檢察部門負責人提出審核意見——報檢察長批準——必要時提請檢察委員會討論決定等一系列程序后，方可提起行政公益訴訟。在此之后還應向涉案行政機關提出檢察建議，督促其糾正違法行為或依法履職。只有當其拒不采納檢察建議時，層報最高人民檢察院審查批準后方可提起。最后進入到訴訟階段的案件，通過檢察院和環保機關之間的相互較量，大多以環保機關改正其違法行為告終。①檢察院通過設置嚴格的實體、程序檢查程序和訴前檢察監督來實現案件分流，控制試點階段檢察院提起行政公益訴訟案件數量和質量。

（二）案件覆蓋面廣，實施效果明顯

根據筆者調查收集，截止于2016年12月份已經提起的11起環境行政公益訴訟的案件整理發現檢察院提起環境行政公益訴訟案件覆蓋面較廣（見表1）。其中，檢察院起訴的主體包括環保局、林業局、國土資源局、環保局等，涉及領域包括行政許可、三同時、排污收費、行政處罰等多個領域，大多位于福建、貴州、陜西、甘肅等地區；從案件的訴訟效果來看，效果顯著。截止于2016年12月，表2中第2、7、8、10案件以法院支持檢察院的訴訟請求告終，第3、5案件以檢察院撤回部分起訴，第1、9案件以被告行政機關改正錯誤，原告撤回起訴告終。

綜上所述，雖然檢察院提起環境行政公益訴訟仍處于試點階段，提起環境行政公益訴訟缺乏訴訟法上的法律支撐。但是實踐先行，檢察院提起環境行政公益訴訟均有現實可行性。

二、有法可依：檢察院提起訴訟擁有一定法律基礎

由以上可以看出，檢察院提起環境行政公益訴訟在目前階段已經有了一定實踐基礎。而且檢察院作為原告提起環境行政公益訴訟，擁有實體法上的理論淵源。我國《憲法》第129條規定：“中華人民共和國檢察院是我國的法律監督機關?！薄度嗣駲z察院組織法》第4條也規定：“人民檢察院通過行使檢察權，保護社會主義的全民所有的財產和勞動群眾集體的財產，保護公民的人身權利、民主權利和其他權利?！薄稇椃ā肥谟铏z察院法律監督權，《人民檢察院組織法》規定了檢察機關對于公民權利的保障義務（職權）。而實權和訴權是內在統一的，實體權利得以實現的具體途徑和手段之一就是通過訴訟權利。②因此，檢察院提起環境行政公益訴訟的訴訟主體資格有憲法和組織法上的法律淵源。

此外，《全國人大常務委員會關于授權最高人民檢察院開展行政公益訴訟制度試點》、《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》為檢察院提起環境行政公益訴訟提供了直接依據，其中提到兩點：一是行政公益訴訟的相關制度可以借鑒行政訴訟法、民事訴訟法（環境民事公益訴訟制度）的相關規定；二是將以公益訴訟制度試點工作的情況來決定是否建立其相應的制度。這兩份文件成為支撐檢察院開展試點工作和隨后制度建立的直接依據。

三、制度比較：檢察院提起環境行政公益訴訟具有制度優越性

實踐表明，由檢察院提起環境行政公益訴訟有其不可替代的優越性。在現有形勢之下，雖然公民的環境權意識有所提高，但是環境領域的“公地悲劇”現象依然未得到改善。面對環境侵權訴訟“搭便車”的現象，現有環境行政公益訴訟并非面臨著“濫訴”的難題，更多面臨著的是無人訴訟的尷尬現狀，確定檢察院的主體資格可以以職責的方式確定檢察院訴訟義務，解決環境行政公益訴訟無人訴訟的尷尬現狀，實現對環保機關的有力監督。

（一）對比環保組織，檢察院具有訴訟機制上兜底的作用

對比環保組織在環境行政公益訴訟上的作用，筆者認為檢察院主要有其以下兩大優勢：

第一，環保組織畢竟為民間性的公益組織，即使賦予環保組織以提起環境行政公益訴訟的權利，這也僅是一種權利而非義務。檢察院是我國的國家權力機關，在賦予其提起環境行政公益訴訟權利的同時也以立法的形式確認了其在法律上的義務。

第二，面對環保組織分布和實力地區不平衡的現狀，我國的檢察院體系是按行政區劃進行設置，其人力、物力都有一定的機制保障，而且可以實現救濟的便利性。因此確立檢察院的主體資格能夠充分發揮檢察院人力、物力和財力的優勢，實現專人司其職的訴訟效果和環境公益訴訟制度設計的經濟性。

（二）對比民事公益訴訟，檢察院在環境行政公益訴訟中更能發揮其優勢作用

我國2015年《環保法》賦予了環保組織以提起環境行政公益訴訟的權利，但卻沒有賦予檢察院以提起訴訟的職權，原因在訴訟制度不同、面臨問題不同。檢察院在環境行政公益訴訟中更能發揮其優勢作用。

第一，民事公益訴訟和行政公益訴訟制度屬性不同，限制了不同主體發揮其作用的可行性。民事公益訴訟雖有其公益屬性，但是難逃其民事屬性，其本質上是平等民事主體之間的訴訟。檢察院作為國家監督機關在民事訴訟領域難有其立足之地。即使性質上達到了檢察院介入的程度，此訴訟應當歸屬于刑事訴訟而非民事訴訟。而在行政公益訴訟之中，檢察院是作為國家行政機關的監督機關提起訴訟，是在現有普通公眾和組織權利難以和行政機關抗衡的情況之下對民告官這一限制的必要突破，其本質仍屬對于行政機關行為合法性審查，理論基礎在于檢察機關的權利監督職能。

第二，在環境民事公益和行政公益訴訟中，面臨的問題不同，不同主體發揮的優勢有所不同。在環境民事公益訴訟，在訴訟證明上大多是對于污染行為、污染結果以及污染行為和污染結果因果關系的證明。在這些問題上作為擁有專門技術人員的環保組織更具優勢。而環境行政公益訴訟是對于環保機關行政行為合法性與否的審查，法院在這方面卻更占優勢。

四、制度構建特殊問題設想

（一）原告定位：原告還是公訴人

如前文所述，檢察院提起環境行政公益訴訟有一定實體法淵源，但是對于檢察院提起環境行政公益訴訟地位的界定一直是學界討論的一個話題。到底是將其界定為原告，還是公訴人？從貴州省黔西縣人民檢察院訴貴州省黔西縣林業局、第三人黔西縣協和鎮愛國村砂石場不履行行政職權一案中判決書將檢察院置于“原告”③ 的訴訟地位，可以看出在現有的訴訟實踐中檢察院是以原告的身份出現的。但是檢察院作為原告提起環境行政公益訴訟存在兩大問題：形式上的適法難題與訴訟理論上的困境。

行政訴訟，即個人、法人或其他組織認為行政主體以及法律法規授權的組織作出的行政行為侵犯其合法權益而向法院提起的訴訟。按照現有行政訴訟法的規定，能夠有資格提起環境行政公益訴訟的原告是行政行為的相對人及利害關系人，檢察院顯然難以歸入其中。此外，檢察院其本身作為國家權力機關，擁有對行政權的監督權，其對于環保機關提起訴訟實際上是代表國家對于行政機關的監督，實質與普通公民、法人、組織提起的行政訴訟的救濟本質不符。因此，目前雖然檢察院作為原告提起環境行政公益訴訟有了一定的實踐和立法基礎，但是檢察院作為原告提起環境行政公益訴訟從行政訴訟法角度仍然存在問題。

基于上述兩點原因，筆者認為檢察院在環境行政公益訴訟中的訴訟地位應當為“公訴人”，而非狹義上的原告。此外，我國的公訴權雖然僅限于刑事訴訟，但縱觀國外立法，不乏有行政公訴權的存在，例如大陸法系國家的法國的檢察機關公益代表人訴訟、英美法系國家的“私人檢察總長”理論等，顯然我國的公訴權能是不完整的，對其進行擴充是現代訴權理論發展的必然趨勢，有利于更好地維護公共利益。

（二）雙方當事人舉證責任分配的責任重構

根據《行政訴訟法》的一般原理，在行政訴訟中，行政機關需承擔行政行為合法性的舉證責任，原告只需承擔其利益受損事實的初步證明即可。這樣的制度設計一方面，行政機關作為行政行為的做出者，掌握著行政行為合法與否的證據材料，行政機關以外的人難以獲得。行政行為合法性的證明責任由行政機關承擔存在天然的合理性。但是另一方面，這樣的制度設計是在行政訴訟“民告官”背景下，公民調查取證和其他方面的實力難以和行政機關抗衡的情況下實現原被告雙方力量的均衡化的考量。但是實際上檢察院人力物力并不弱于行政機關。根據截止2016年12月的案件整理數據，檢察院提起環境行政公益訴訟尚未有敗訴顯示，如果仍然由行政機關承擔行政行為合法性和合理性的舉證責任，這樣的制度設計難免有失公平。

因此，筆者建議在環境行政公益訴訟中可以按照“誰主張誰舉證的”規則進行分配。當在證據確實在被告行政機關手中且檢察院難以獲得的情況下，由被告承擔舉證責任，以此兼顧公平原則和訴訟效果，合理分配雙方之間的舉證責任。除此之外，出于訴訟的公平性和透明性，檢察院在刑事訴訟中的偵查取證權在環境行政公益訴訟的如何行使也應當予以界定。

（三）環境公益訴訟制度的公眾參與

公眾是環境權的主體，公眾參與是環境發展中不可缺少的一個環節，在檢察院提起環境行政公益訴訟的過程中也需要實現公眾參與。

從案情實際出發，作為環境權受侵害的公眾，最了解環境受侵害的事實和自身利益最大化的環境權救濟方式，其不能或無法提起訴訟大多是因為自身力量的不足，但是我們應當賦予受害公眾在訴訟中的利益訴求表達機制。環境權不僅是一項實體性的權利，也是一項程序性的權利。為了保證公民完整的環境權得以實現，就必須保證公民擁有環境知情權、訴權和參與權。在檢察院作為國家公權力機關提起訴訟之時，公民、特別是有直接利害關系的公民，有權利通過訴訟來表達自己的意志與意愿，而在檢察院作為原告提起訴訟之時，環境受害人卻缺乏這樣一條直接有效的利益表達機制。因此，筆者建議可以在行政公益訴訟中借鑒刑事訴訟中的被害人制度，在環境行政公益訴訟中明確受害公眾的訴訟地位，賦予受害公眾在訴訟活動中以表達權。

除此之外，我國新修訂的《環境保護法》第一次確認了環境公眾參與權，其中第53條非常完整地規定了環境公眾參與權的三項基本權能，即環境信息、參與和監督環境保護的權利。環境權具有公共性，在公民環境意識日益覺醒的情況下，檢察院可以向公眾開放已有的公眾聯系方式，使任何關心環境的社會公眾都可以通過一些熱線、新媒體平臺等途徑向檢察院提出建議，對環境行政公益訴訟的進展發表看法和觀點，從而使公益訴訟結果更加符合環境受害公眾的利益訴求，實現環境行政公益訴訟的公眾參與和監督。

（四）行政訴訟和解制度的設計

根據我國1989年《行政訴訟法》的規定，我國不允許行政和解。2014年修訂的《行政訴訟法》第60條的規定是行政訴訟和解在我國訴訟法的開始，但是在環境行政公益訴訟領域能否適用和解仍存在爭議。在筆者看來，在環境行政公益訴訟中引入和解制度有其實踐基礎、法理基礎和實踐可行性。

首先，和解制度在國內外均有一定實踐基礎。從我國的現有實踐來看，我國由檢察院提起的環境行政公益訴訟當中存在一部分案件是以實際上的行政訴訟和解的方式結案?？v觀國外司法實踐，美國和德國在環境行政公益訴訟中大量案件是以雙方達成和解，一方撤回起訴結案，而且形成了較為穩固的起訴-和解模式?！皳聡亓中姓ㄔ涸洪L介紹：他所在的法庭每年行政訴訟案件中以非裁判方式終結訴訟之比例，高達97%，其中絕大多數是原告與被告達成和解的。美國的情況與德國非常相似，2012年美國聯邦法院審結了271572件民事案件，只有5478件即2%的案件是通過審理結案?！雹?/p>

其次，在行政公益訴訟制度之中設立和解制度有一定的現實基礎和可行性。一方面，一般在環保機關主動求取和解是環保機關主動認錯的表現，和解協議的達成有利于節約訴訟資源、提高訴訟效率；另一方面，現實中環保機關有名無權、權責不統一的現狀是環境行政公益訴訟的一大難題。環保機關有名無權而對其過度苛責實在于理不合，過度激進反而適得其反。和解制度的設計可以在達成和解協議且不損抑環保機關積極性的基礎上，逐步監督推動環保機關行為的改正。除此之外，有學者已經對于訴訟和解制度的啟動程序、簽訂審查程序、履行程序、公眾參與程序等進行了一系列有益探討，從側面驗證了和解制度在環境行政公益訴訟中的可行性。

最后，從制度設計的效果來看，在和解協議中約定行政機關后續改正的計劃，一方面可以改正現有和解無法可依、操作不規范的現狀；另一方面可以實現檢察院、法院、公眾三者方共同監督的效果，提高和解協議的實施效力，保證環保機關依法逐步改正行為。符合行政訴訟的立法目的。

五、結語

綜上所述，根據檢察院進行的環境行政公益訴訟試點現狀和我國立法現狀檢察院提起環境行政公益訴訟確有其可行性。對比環保組織和環境民事公益訴訟，檢察院在環境行政公益訴訟中確有其制度優勢。然而相應制度的不足與缺陷，卻是阻礙檢察院發揮其在環境行政公益訴訟中作用的一大障礙。文中，筆者僅對主體制度、舉證責任分配、公眾參與以及行政機關的和解制度進行了部分淺層探討，如何構建更加高效合理的制度仍有待進一步的探討和完善。

注釋：

①薛志遠、王敬波.行政公益訴訟的新發展.法律適用.2016（9）.81.

②鐘艷.我國檢察院提起環境公益訴訟的理論探析.山東大學碩士論文.2007.

③貴州省仁懷市人民法院行政判決書（2015）仁環保行初字第1號.

④鄧可祝.環境行政公益訴訟制度和解制度研究.法治研究.2016（4）.