重大行政決策程序法律規(guī)制實踐中的問題與對策

摘 要 在我國目前的行政決策法律規(guī)制中，普遍認(rèn)同重大行政決策程序規(guī)制，但是，無論在理論方面，還是在實踐方面，其相關(guān)的實體問題都存在一定爭議。重大行政決策不同于規(guī)范性文件，也不同于一般行政決策，它屬于不確定法律概念，必須進一步明確。當(dāng)前在實踐中急需解決的問題就是如何處理好上下級政府之間的重大行政決策關(guān)系、政府與部門之間的重大行政決策關(guān)系，以及信息公開與決策公開之間的關(guān)系等各種關(guān)系。本文主要闡述了重大行政決策的概念，并分析了目前重大行政決策程序法律規(guī)制實踐中存在的問題，最后探討了解決上述問題必須處理好的各種關(guān)系，以供參考。

關(guān)鍵詞 重大行政決策 程序 法律規(guī)制

作者簡介：何洪周，中共南充市委黨校。

中圖分類號：D922.1 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.346

隨著法治社會建設(shè)進程的逐步深入，對于重大行政決策程序的法律規(guī)制也日益提升日程，處理好重大行政決策的各種關(guān)系，并做好法律規(guī)制，是政府自我規(guī)制進一步完善的重要渠道和方法。

一、重大行政決策的概述

重大行政決策是行政決策的一部分，而行政決策是指為履行公共職能和實現(xiàn)行政目標(biāo)，針對亟需解決或處理的公共問題和事務(wù)，行政主體依據(jù)行政權(quán)力制定行動方案，并做出行政決定的行為。行政決策的對象不僅包括社會公共事務(wù)和多個領(lǐng)域的國家事務(wù)，也包括行政主體內(nèi)部的管理與運作。重大行政決策的關(guān)鍵詞在于“重大”，一般而言，主要包括四種情況：一是行政決策的社會關(guān)注程度非常高；二是行政決策與社會發(fā)展的全局息息相關(guān)；三是行政決策涉及社會的多個層面；四是行政決策與人民利益緊密相關(guān)。

重大行政決策不同于一般行政決策，其區(qū)別主要表現(xiàn)在以下四個方面：一是二者的效力不同，前者已經(jīng)被界定為法律概念，具備強制約束力，而后者更注重決策的可行性和效率性，具備一定的變通性和靈活性；二是二者調(diào)整范圍不同，前者的調(diào)整范圍主要是外部法律關(guān)系，如行政處罰等，而后者的調(diào)整范圍既包括外部法律關(guān)系，也包括內(nèi)部法律關(guān)系，如人事等；三是二者的對象不同，前者的針對對象主要是兜底性規(guī)范，而后者的針對對象主要是抽象行政行為和具體行政行為；四是二者的重要程度不同，與后者相比，前者的影響更大，面對的社會輿論壓力也更大，因此，重大行政決策具備更加嚴(yán)格的法律規(guī)制。

重大行政決策的范圍主要是指行政決策法治化必須解決的各類問題。主要包括社會發(fā)展規(guī)劃的編制、公共服務(wù)重大措施的制定、重要商品的政府定價以及重大國有資產(chǎn)的處置等各個方面，在實踐過程中，以下幾種行為一般都不認(rèn)定為重大行政決策：一是政府規(guī)范性文件和規(guī)章的制定工作；二是關(guān)于具體行政行為的決定；三是應(yīng)對突發(fā)事件的相關(guān)決策。

重大行政決策之所以是不確定的法律概念，就是因為“重大”一詞具備模糊性和抽象性，因此，大部分地區(qū)對于重大行政決策的立法模式都是采用了列舉+概括+排出的形式。在具體實施方面，也一般包括以下兩種做法：一種是通過對重大行政決策裁量基準(zhǔn)的進一步細(xì)化和給予行政機關(guān)充分的自由裁量權(quán)等方式，來規(guī)范實體；另一種是通過重大行政決策專項管理機制的設(shè)定來規(guī)范程序。

二、重大行政決策程序法律規(guī)制實踐中存在的主要問題

近幾年，我國政府不斷加強自身假設(shè)，并改革管理體制，以保證決策機制的科學(xué)性和民主性。尤其是重大行政決策程序的法律規(guī)制和制度建設(shè)，受到地方各級政府的高度重視。截止到2016年，我國已經(jīng)有高達90%以上的地方級政府針對行政決策的規(guī)范出臺了專項規(guī)定，以山東和湖南為代表的各大省份更是制定了專門的規(guī)定來規(guī)范重大行政決策及其程序，而且更為完善的立法和執(zhí)行措施也在不斷的完善當(dāng)中。雖然中央政府和地方政府都非常重視重大行政決策程序的法律規(guī)制，但在實踐過程中依然存在不少問題，主要表現(xiàn)在以下三個方面：

（一）立法規(guī)范缺乏統(tǒng)一性

在國家層面，國務(wù)院先后制定并出臺了《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》和《全面推進依法行政實施綱要》等法規(guī)性文件，這些文件也是規(guī)范我國重大行政決策的主要依據(jù)，由此可見，我國在重大行政決策程序的規(guī)制方面，缺少完善的行政法規(guī)和相關(guān)法律，尤其是缺少專門規(guī)范行政決策的中央立法，導(dǎo)致了地方立法無法可依，不僅存在空白現(xiàn)象，而且制定的規(guī)范也是五花八門，缺乏統(tǒng)一性。

具體而言，這種立法規(guī)范的不統(tǒng)一性主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是沒有制定統(tǒng)一的重大行政決策基本概念和主要外延；二是重大行政決策的聽證類型和聽證程序缺乏統(tǒng)一性；三是沒有統(tǒng)一規(guī)定如何實施重大行政決策的所有論證環(huán)節(jié)；四是由于立法規(guī)范統(tǒng)一性的缺乏，導(dǎo)致各地?zé)o法進行有效的交流、對接和對話。

（二）學(xué)界缺乏足夠的關(guān)注度

行政決策不僅涉及到行政學(xué)領(lǐng)域的相關(guān)知識，也涉及了法學(xué)相關(guān)理論，但是，無論行政法學(xué)學(xué)界，還是法學(xué)學(xué)界，都沒有足夠關(guān)注重大行政決策問題，實質(zhì)上，重大行政決策與法學(xué)中的行政執(zhí)法決定、立法以及規(guī)范性文件等多個概念都有關(guān)聯(lián)，應(yīng)當(dāng)引起行政法界學(xué)者的重視和關(guān)注。

（三）實務(wù)問題非常突出

在實踐過程中，重大行政決策的問題非常突出，尤其是政府在行政決策的過程中過于依賴經(jīng)驗，缺乏科學(xué)性。最為典型的當(dāng)屬如何明確確定重大行政決策的范圍，正是這些決策范圍內(nèi)實體規(guī)范的缺乏，造成了決策程序規(guī)范的不完善。

三、重大行政決策程序法律規(guī)制實踐的主要對策

上面我們已經(jīng)探討了重大行政決策程序法律規(guī)制實踐中存在的主要問題，針對這些問題，為進一步保證法律規(guī)制的有效性和科學(xué)性，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面入手：

（一）制定統(tǒng)一的立法規(guī)范

立法的統(tǒng)一性非常重要，完善的立法是法治社會建設(shè)的基礎(chǔ)和前提，針對重大行政決策程序，應(yīng)當(dāng)做好中央立法，在重大行政決策的行政主體、行政對象、決策范圍、聽證程序等多個方面做好法律規(guī)制，才能做好重大行政決策程序的法律規(guī)制實踐工作。

中央可以借鑒行政決策中“地方帶動中央”的方式，也就是先搜集各地方政府關(guān)于重大行政決策及其程序的現(xiàn)行規(guī)定，并結(jié)合國家實際情況，將現(xiàn)行的各種規(guī)定進行對比、篩選和總結(jié)，從而制定出最符合我國國情，最符合法律要求的法律規(guī)定。

（二）法律界予以高度重視

當(dāng)前，重大行政決策已經(jīng)歸屬于法律范疇，屬于不明確的法律概念，因此，關(guān)于重大行政決策的程序規(guī)制，應(yīng)當(dāng)從法律方面多加考慮，這就需要法律界學(xué)者的高度重視和關(guān)注，并針對重大行政決策程序法律規(guī)制的立法和實踐提出多方意見和建議，從而幫助完善相關(guān)的法律規(guī)制。

（三）在實踐過程中必須處理好三大重要關(guān)系

做好重大行政決策程序的法律規(guī)制工作，就必須在實踐中注意處理好三大重要關(guān)系，具體如下：

第一種關(guān)系是要處理好政府重大行政決策和部門重大行政決策之間的關(guān)系。通常情況下，政府部門處于一線位置，比政府更容易也更直接發(fā)現(xiàn)問題，在重大行政決策的意識方面也比較敏銳，所以大部分重大行政決策的程序都是政府部門向政府建議，并由政府采納而做出的，因此，很容易導(dǎo)致政府決策和部門決策的混淆。筆者認(rèn)為，對于二者之間的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)從以下五個方面入手加以處理：

一是部門的重大決策事項由本部門自行決定，如果重大問題事項處于政府部門的專業(yè)領(lǐng)域，沒有超出部門的權(quán)限范圍，而且不存在跨區(qū)域和跨部門的現(xiàn)象，那么應(yīng)當(dāng)由本部門按照決策程序要求作出決策；二是如果重大行政決策是由部門提出建議，政府采納后做出的，那么就屬于政府重大行政決策，即便存在政府指定的承辦部門，也只是政府重大行政決策的具體實施者，并非名義主體；三是如果部門提出的建議未被政府采納，可以自行作出決定，視為部門行政決策；四是如果該行政決策是由政府直接交辦給部門的，那么屬于政府重大行政決策；五是如果重大行政決策是由部門做出，但是源于上級政府的有關(guān)建議，那么政府部門依然是該重大行政決策的主體，政府只是建議者。

第二種關(guān)系是處理好上級政府重大行政決策和下級政府重大行政決策之間的關(guān)系。這種關(guān)系與我們剛才提到的第一種關(guān)系存在類似之處，對于這種關(guān)系的界定，筆者認(rèn)為可以從以下幾個方面入手：

一是對于下級政府本級的重大決策事項，可以自行決定；二是如果重大行政決策事項是由下級政府提出建議，上級政府采納后做出的，那么屬于上級政府的重大行政決策；三是如果重大行政決策事項是由下級政府提出建議，但是未被上級政府采納的，下級政府可以做出本級政府的重大行政決策；四是如果下級政府做出重大行政決策時根據(jù)上級政府的交辦和指示，那么屬于上級政府的重大行政決策，例如根據(jù)國務(wù)院指示，某地政府承辦某重大會議，這就屬于國務(wù)院的重大行政決策。除了上述之外，這種關(guān)系還涉及到是否分級管理重大行政決策的問題，由于不同地市的立法不同，造成上下級政府間存在不同的決策關(guān)系，要么僅僅對本級政府的重大行政決策程序作出規(guī)范，要么對多層政府的決策程序都進行了規(guī)范和統(tǒng)一。

第三種關(guān)系是要處理好重大行政決策公開和信息公開之間的關(guān)系。我國《全面推進依法行政實施綱要》中規(guī)定，只要決策事項、結(jié)果和依據(jù)不是保密事項，就必須公開，公眾擁有查閱的權(quán)利。由此可見，一般情況下，重大行政決策都是需要公開的，這也就與《政府信息公開條例》有所關(guān)聯(lián)，筆者認(rèn)為，在處理重大行政決策公開和信息公開之間的關(guān)系時，應(yīng)當(dāng)注重以下三個方面：

一是要以重大行政決策公開為原則，以不公開為例外。根據(jù)《政府信息公開條例》的相關(guān)要求，只要政府信息不涉及國家秘密、個人隱私和商業(yè)秘密，就必須公開，重大行政決策信息也屬于政府信息之一。二是不僅要公開決策事項，也要公開決策結(jié)果。即重大行政決策事項的公開既包括清單、計劃和目錄等公開決策事項，也包括經(jīng)論證和準(zhǔn)備之后的決策結(jié)果，因為這兩項都是行政機關(guān)在履行職責(zé)時獲取的信息，原則上必須公開。當(dāng)然，如果僅僅處于內(nèi)部管理狀態(tài)，那么可以在講明理由且記錄之后決定不公開，從而有助于更好地監(jiān)督和追責(zé)重大行政政策信息公開事宜。三是要適當(dāng)公開決策過程。我國國務(wù)院相關(guān)規(guī)定表明，一般情況下，應(yīng)當(dāng)公開的政府信息不包括日常工作中行政機關(guān)制作和獲取的內(nèi)部管理信息以及仍處于審查、研究和討論狀態(tài)下的過程性信息，也就是說重大行政決策的過程無須公開。但是在實踐中，這種說法還存在紛爭，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)公開重大行政信息的決策過程，尤其是公眾參與所應(yīng)對的前提信息和公眾參與過程中提出的建議信息，如果不公開前者，公眾的參與就無法有效進行，如果不公開后者，那么公眾參與便失去根本意義。

四、結(jié)語

總而言之，重大行政決策已經(jīng)上升至法律概念，其程序必須受到法律的約束和規(guī)制，在實踐過程中，應(yīng)當(dāng)從法律規(guī)制著手，做好重大行政決策程序的立法、執(zhí)法以及監(jiān)督等各個過程，才能保證重大行政決策的科學(xué)性和合理性。

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