政府誠信建設(shè)的法治路徑選擇

摘 要 我國自改革開放以來，物質(zhì)極大豐富，經(jīng)濟高速增長，人民生活水平日新月異，但是近年來社會道德問題也愈演愈烈，其中凸顯的就是誠信問題。政府誠信問題則是較為復(fù)雜的社會癥結(jié)表現(xiàn)之一，在立法、行政執(zhí)法，司法裁定等過程中，政府誠信缺失給國家公民帶來的傷害需要從誠信的內(nèi)涵價值等源頭進行分析，并選擇一條法治化的科學(xué)路徑進行對策。

關(guān)鍵詞 政府誠信 傳統(tǒng)價值觀 道德問題 法治路徑

基金項目： 2016年度中共江蘇省黨校（行政學(xué)院）系統(tǒng)調(diào)研課題：江蘇政府誠信建設(shè)的法治路徑研究 項目編號：XT1638。

作者簡介：蔡宗溢，貴州大學(xué)法律碩士研究生，中共淮安市委黨校黨史黨建教研部講師。

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.353

一、政府誠信的概念與現(xiàn)狀

在改革開放，物質(zhì)極大豐富，社會關(guān)系迅速復(fù)雜化以后，面對大量錯綜復(fù)雜的社會行為的過程中，誠信觀念逐漸下滑，在矛盾沖突過程中，利益超越誠信，變成了部分人衡量成功與否的標尺。在這其中，政府誠信成為了新的名字，一個人誠信是指在所處的社會關(guān)系和行為中，對他人的交際活動中真誠無欺詐所建立起的彼此信任的關(guān)系。政府誠信是指以政府為假想主體，面對法治下的人民誠實守信，將誠信作為政府執(zhí)政的一項重要義務(wù)去履行。在任何執(zhí)政行為中，都始終秉承公開、透明、恪守原則，兌現(xiàn)承諾。

現(xiàn)代文明中的社會，尤其是法治社會中，政治發(fā)展的最終目標是法治文明，而一個法治社會最重要的內(nèi)在核心就是政府誠信。維系平民政治的共和國，需要道德作為源動力，同時也需要完善的法律體系作為保障，這就是為什么“以德治國和依法治國”并駕齊驅(qū)，作為我國建設(shè)有中國特色的社會主義的重要國策。

（一）政府誠信的概念與特質(zhì)

所謂誠信，誠是指內(nèi)在品質(zhì)，具體指一個人的言行一致，思想和行為能夠保持相同的內(nèi)容。而信，更多的是指在社會關(guān)系的處理中，能夠守信用，如遵守相關(guān)的法律規(guī)章制度，對承諾及時兌現(xiàn)等。到了現(xiàn)代社會，公民的社會行為愈來愈復(fù)雜的情況下，市場經(jīng)濟行為、社會契約行為越來越多，誠信更多集中體現(xiàn)的就是“信”這樣的品質(zhì)，通過對自己行為的約束從而建立起的一個人與人之間的信任體系，構(gòu)成了社會文明向前發(fā)展的基石。政府誠信的概念就是在這樣的一個社會背景下有了特定的含義，一個政府機關(guān)所擁有的全部職責(zé)是選民所賦予，法律所要求的，我們稱為法定職權(quán)，踐行這種法定職權(quán)，對公共管理的依法實施，就是政府誠信的重要內(nèi)容。例如對行政權(quán)力的代理，從而實現(xiàn)公民集體的公共權(quán)益，在這樣的過程中，政府實際上是代理人的關(guān)系，這種代理具有合法性。政府誠信的幾個重要特質(zhì)也是圍繞這樣的代理關(guān)系而體現(xiàn)的：第一，政府誠信與其他的誠信體系相比，政府作為主體不應(yīng)該以利潤最大化為目標，而是以全體委托人即公民的福祉為最終目的，所謂政府不能與民爭利就是這個道理。第二，政府誠信是一種不對等的誠信體系。這種不對等體現(xiàn)在兩個方面，一是政府的某個具體公務(wù)人員發(fā)生了失信行為，對于代理人來說，將代表整個政府主體發(fā)生失信行為。二是當失信行為發(fā)生以后，對于委托人，維權(quán)和重新支配權(quán)力的渠道明顯困難和閉塞。因此從這個角度看，政府誠信是整個社會誠信體系的主導(dǎo)力量，同時也是一把雙刃劍，一方面政府象征著信用，又承擔(dān)著公共責(zé)任的維系，一方面又代表著公共利益，任何一項政策的制定，都要考慮長效性和時效性兩個截然不同的方面內(nèi)容。

（二）政府誠信與法治的關(guān)系

根據(jù)盧梭的社會契約論來看，公民團體通過選舉制度，來授權(quán)政府進行合法性的執(zhí)政行為，從這一模型看，政府和公眾是一種政治契約關(guān)系，這一關(guān)系的產(chǎn)生就是依賴于誠信。雙方互定契約，政府要遵守執(zhí)政行為發(fā)生前許下的承諾和規(guī)則，公眾公民也遵守兌現(xiàn)承諾過程前所需要盡到的義務(wù)，在這個過程中，我們發(fā)現(xiàn)，是處于一個螺旋的上升順序。首先，政府取得公民的信任，被授權(quán)。其次，執(zhí)政行為發(fā)生以后，政府對公眾進行管理和建設(shè)，這個過程中，如果政府不遵守承諾，有違民意或者破壞了公共情感，就會在導(dǎo)致一系列的政治問題，最嚴重的情況時，社會和民眾會重新陷入一種無序的動亂，也稱之為“無政府”狀態(tài)。這種一系列的政治危機對國家和社會所帶來的危害都是由于政府誠信所衍生出的問題，因此，我國目前已經(jīng)高度重視政府誠信的建設(shè)，相關(guān)的信息公開、法律配套制度也開始建立。

（三）江蘇省政府誠信建設(shè)現(xiàn)狀

江蘇省誠信建設(shè)自2012年全面推行“誠信江蘇”建設(shè)以來，在政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會誠信等方面，都取得了明顯成效。十八大以來，江蘇省高度重視誠信建設(shè)，從提高全社會的誠信意識入手，以加快社會信用體系建設(shè)為著力點，扎實推進建設(shè)公共信用信息平臺、構(gòu)建信用服務(wù)體系、推進行業(yè)信用建設(shè)、開展信用城市試點等方面取得了明顯成效。但通過調(diào)研，也發(fā)現(xiàn)江蘇省信用體系建設(shè)尚處于起步階段，誠信建設(shè)水平與經(jīng)濟社會發(fā)展的要求還不相適應(yīng)，在部分地級市信用信息系統(tǒng)和信用法規(guī)建設(shè)相對滯后，信用經(jīng)濟發(fā)展不夠充分，誠信意識在一些地方比較淡薄，失信現(xiàn)象還時有發(fā)生。這些問題在一定程度上損害了人民群眾的利益和黨委政府的形象，妨礙了經(jīng)濟的健康發(fā)展和社會的和諧穩(wěn)定。從文件《關(guān)于加快推進誠信江蘇建設(shè)的意見》的內(nèi)容看，其中重點指出“我省正處于工業(yè)化轉(zhuǎn)型期、城市化加速期、市場化完善期和國際化提升期，進入了人均GDP從3000美元向5000美元攀升的發(fā)展新階段，對誠信建設(shè)提出了新的更高要求。加快推進誠信江蘇建設(shè)，是促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的迫切需要，是完善社會主義市場經(jīng)濟體制的根本保障，是構(gòu)建和諧社會的重要載體，是加快政府職能轉(zhuǎn)變的基本要求，也是提升區(qū)域發(fā)展綜合競爭力的重要舉措。”從這一點看，能夠發(fā)現(xiàn)江蘇省政府對于政府誠信的認識已經(jīng)定位到了政府職能轉(zhuǎn)變的高度，在江蘇省內(nèi)，省政府既是江蘇省體系中社會制度的制定者、執(zhí)行者和維護者，又是公共道德的示范者。政府的誠信，是社會信用體系建設(shè)的重要一環(huán)和關(guān)鍵，關(guān)系民主法治、公平正義，影響著政府的公信力，決定著社會主義市場經(jīng)濟健康發(fā)展和和諧社會的建設(shè)。如果說整個社會信用體系是一座金字塔，那么政務(wù)誠信就位于金字塔的塔頂，是整個社會信用大廈的頂梁柱。政務(wù)失信，社會信用大廈就會傾斜。政務(wù)誠信是聯(lián)系政府和公眾關(guān)系的紐帶，始終貫穿于政府與公眾的整個互動活動之中，政府誠信建設(shè)的好壞直接或間接影響著公民誠信，也影響著市場誠信和民主政治的建設(shè)。因此，社會要成為一個誠信的社會，政府機關(guān)首先要做好守法誠信的典范，誠信建設(shè)須政府先行。

二、“塔西佗陷阱”的危害與重要成因

（一）“塔西佗陷阱”的概念與案例

塔西佗陷阱是近年時評中常出現(xiàn)的一個概念，用來形容政府公信力喪失后的窘境。據(jù)說原本是古羅馬執(zhí)政官塔西佗的執(zhí)政感言（當政府不受歡迎的時候，好的政策與壞的政策都會同樣的得罪人民），后來成為西方政治學(xué)的定律即當一個政府（或者部門、企業(yè)）失去公信力時，無論說真話還是假話，做好事還是壞事，都會被認為是說假話、做壞事）。“塔西佗陷阱”的實際應(yīng)用場景，在這幾年愈發(fā)常見，正是突發(fā)性公共事件中，一些地方政府或者政府部門的輿情應(yīng)對，經(jīng)常性掉入這個陷阱：無論政府說什么，老百姓就是“不信任”。在近幾年的公共輿論和危機應(yīng)對中，“塔西佗陷阱”也開始頻繁被媒體提及，互聯(lián)網(wǎng)時代下，這種陷阱的效應(yīng)被進一步放大，尤其在自媒體的時代下，在評論政府部門應(yīng)對公共事件的時候，大部分民眾的心態(tài)集中體現(xiàn)了這一詞語， 2011年中國發(fā)生高鐵特大事故，當時對于中央電視臺報道死亡失蹤人數(shù)，媒體廣泛采取質(zhì)疑的態(tài)度，政府在公共事件中展現(xiàn)透明公開化的力度備受詬病和議論，實際上，公民對于政府形象的判定有一個長期形成的過程，每一次的踐行諾言和信息公開后的對比，都會影響公民對于政府公信力的評判標準，由于公民自身的特點，比如申訴渠道狹窄，比如和政府信息不對等，交流平臺處于權(quán)利劣勢等等，在中國傳統(tǒng)封建的歷史中，有“民告官，滾釘板”一說，在長期的壓抑歷史觀的形成中，公民對于執(zhí)政者（尤其指中國公民）具有一種天然的弱勢態(tài)度，在不能做出具體的行為維權(quán)或監(jiān)督的情況下，采取內(nèi)心的質(zhì)疑和觀望，是大部分公民的天然選擇，因此，塔西佗陷阱的形成和頻繁出現(xiàn)也就不足為奇了。

（二）政府信任的現(xiàn)實性成因

政府信任的概念引入，首先應(yīng)該是對信任的形成機制有一定的認識和分析，拿公眾知情權(quán)來舉例，當公共政策所引起的事件進入到民意調(diào)查和司法調(diào)查的階段，公民知情權(quán)往往都是需要靠斗爭和爭取才能換來，當然在這個過程中也會伴隨民眾民意的失控和虛假信息等種種不良的狀態(tài)產(chǎn)生。此時唯一能夠使得民眾產(chǎn)生信任的機制就是政府在復(fù)雜的信息環(huán)境下，不斷的承諾——兌現(xiàn)的過程，如果說政府信任也是一項重要的資產(chǎn)，那么這個過程也可以等同看作是對生產(chǎn)資料的維護和再生產(chǎn)。當然這種生產(chǎn)與再生產(chǎn)的循環(huán)工作，不能夠看作是一種純粹為了滿足公眾知情權(quán)等權(quán)力的被動過程，而是的確進行有效能的調(diào)查，并且生產(chǎn)出具有一定時效，科學(xué)決策，有規(guī)劃的長效政策和信息。政府在長時間的強勢角色扮演下，本身是一個承載著權(quán)威、正義的化身，民眾對于政府在介入之后，會對政府做出的每一項行為都寄予厚望，希望有效的幫助事態(tài)朝自己期盼的方向進展。這一時期我們稱為政府信任的產(chǎn)生初期。

（三）行政主體與民眾的博弈

當然，政府承諾基本上都是以公共政策的形式發(fā)布的。雖然這種公共政策的推行主要是依靠政府的引導(dǎo)，當然也離不開民眾的支持。雙方出發(fā)點不同，考慮的視角也有出入，但是經(jīng)過共同協(xié)商做出的決定往往時效性較長，反響較好。在這樣的溝通中，這種政治體系下的協(xié)商溝通交流就有著特殊的意義，它發(fā)揮了渠道狹窄帶來的橋梁匱乏的問題。這種政治溝通成為樹立政府形象，幫助民眾產(chǎn)生政府信任的重要方式，能夠有效的改善政府形象。并且使得政府信任不停的輸送，和得以健康反饋的民意進行交融，形成了新的政府信任和擁護政府行為的民眾團體。

對于利益而言，每個人都無法避及，對于掌握公共決策權(quán)的行政主體而言，更是直面的重要甚至是關(guān)鍵要素。民主協(xié)商或者是公共聽證最終仍然要形成一個能夠執(zhí)行的決策，這是目的所在，從這個角度說，民主只是保證公平公正的手段方法。“決策是政治過程的關(guān)鍵性階段，是把有效的政治要求轉(zhuǎn)換成權(quán)威性決策的階段”，這是政治學(xué)中關(guān)于決策的一段經(jīng)典論述，直接揭示了決策的重要性，因此，當公民參與民主協(xié)商的過程中，必須要能夠做到避免各自背景不同帶來的主觀局限性，從而才能形成有效的能夠代表集體公共利益的決策，在這個過程中，行政主體起絕對的引導(dǎo)責(zé)任。行政主體所支配的公共利益決策權(quán)力進一步構(gòu)成了對我國現(xiàn)有社會運行的支配，這個支配有別與一般民眾團體對某個社會事件形成的集體性認知，這個支配必須區(qū)別于民眾的階級局限性，從國家層面形成新的意志力。二者在面對利益的時候，通常都會形成博弈，并且缺乏一定的有效交流渠道。

（四）失信懲戒制度不健全

2016年3月13日，最高人民法院院長周強在十二屆全國人大四次會議上報告最高人民法院工作時，莊嚴承諾：“用兩到三年時間基本解決關(guān)于失信懲戒執(zhí)行難問題”。 中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳也緊密聯(lián)系當前的形勢需要，進一步加快誠信體系建設(shè)，印發(fā)了一系列如《關(guān)于加快推進失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督、警示和懲戒機制建設(shè)的意見》等文件。

但是目前根據(jù)各行各業(yè)的行業(yè)特點，制定一系列失信懲戒制度已然開展，主要針對的還是參與行政或社會交流的公民個體、企業(yè)等單位。對于政府失信行為如何進行監(jiān)督監(jiān)管，還缺乏具體的明文規(guī)定。各級政府雖然有黨委、紀委參與監(jiān)督，但總體上沒有準確、客觀的具體條例，尤其是當政府出現(xiàn)失信行為，如何在第一時間進行及時制止、調(diào)控并將各級政府納入到有效的監(jiān)管體系中，缺乏有效手段。“裁判員也是運動員”的情況普遍存在，尤其對于部分本身就有維權(quán)難點的知識產(chǎn)權(quán)、環(huán)境安全等問題上，民眾難以通過對政府失信行為的監(jiān)管而產(chǎn)生懲戒的權(quán)力。下面一個階段人大作為全國最高立法機關(guān)也是代表人民公共意志的最高機關(guān)，能否進一步對政府失信懲戒體系進行法制建設(shè)是一個關(guān)鍵。

三、政府誠信建設(shè)的法治路徑選擇

（一）強化公務(wù)人員的法治觀念與擔(dān)責(zé)意識

近年來，通過對大量行政失信案例的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，其中占55.4%的比例是由于行政公務(wù)人員法治觀念淡薄，欺下媚上，任意執(zhí)法，曲解政府政策的本意，暗香操作，甚至徇私枉法，貪污受賄，造成了地方政府在群眾眼中的形象大打折扣，最終使政府威望降低，產(chǎn)生“塔西佗陷阱”。公務(wù)人員的法治觀念不僅僅是公務(wù)人員自身遵守法規(guī)的個人問題，因為在于民眾產(chǎn)生聯(lián)系的時候，公務(wù)人員往往自身代表著政府客體，其個體的法治觀念意識，會對政府行為的具體落實產(chǎn)生完全不同的理解和執(zhí)行。進一步增加并細化公務(wù)員誠信檔案，并進行公開查詢，參照西方誠信體系，將公務(wù)員誠信檔案作為公民參與政府誠信監(jiān)督的最主要方法之一。同時加大公務(wù)員法治精神的培養(yǎng)，例如對憲法意義的理解、對法律原則和精神的理解。培養(yǎng)公務(wù)人員的法治觀念不僅僅在于對法規(guī)法條的理解，更需要做到的是對中國悠久的道德價值觀和傳統(tǒng)文化的歷史的學(xué)習(xí)和傳承，“誠信，是人立身處世之本”長期以來處于穩(wěn)定的價值傳承和文化的基礎(chǔ)，培養(yǎng)一種“鐵肩擔(dān)道義”的公務(wù)人員的職責(zé)信仰，是當前對于誠信建設(shè)法治路徑的一種新探索，公務(wù)人員有信仰，政府才有希望。

（二）有效規(guī)范政府誠信方面的法律制度

政府誠信建設(shè)與構(gòu)建和諧社會的基石就是行而有效的法律制度。當前，除了進一步完善《行政許可法》、《行政復(fù)議法》、《中華人民共和國公務(wù)員法》、《行政處罰法》、《中華人民共和國政府信息公開條例》和《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》等以外，還應(yīng)該進一步促進《行政程序法》、《行政失信行為懲戒條例》等系統(tǒng)、配套的相關(guān)立法，完善關(guān)于行政失信行為所產(chǎn)生的行政賠償和問責(zé)體系，填補法律真空。同時也能加強精神文明方向的建設(shè)，加強軟約束機制。

只有把權(quán)力關(guān)進制度的牢籠，把政府的所有代表公共利益的決策行為都置于公開透明的監(jiān)督和法制管理體系下，才能避免失信行為的根源性產(chǎn)生。

（三）加快法治化政府建設(shè)、推進行政改革與職能轉(zhuǎn)變

針對政府的行政體系特點，加快推進政事分開、簡化行政審批制度等措施的落實，通過對原先混淆市場競爭原則的行政審批和市場監(jiān)管等有可能產(chǎn)生權(quán)力腐敗的環(huán)節(jié)改革，真正發(fā)揮政府在行政職能中的核心作用。同時將政府的各個職能部門的運轉(zhuǎn)機制進一步轉(zhuǎn)變，以圍繞法治化為中心的建設(shè)，才能真正使各職能部門“言必信，行必果”，成為能夠體現(xiàn)代表公民意志的高效行政體系。同時職能轉(zhuǎn)變還能夠從根源解決中國當前尤其例如江蘇、浙江等地的“官宦文化”較為集中的“官本位”思想，在政府職能固守陳舊程序時，也會發(fā)生道德滑坡和傳統(tǒng)糟粕所帶來的負面影響，推行行政體系改革，可以有效消除并增進多元化意識的覺醒。

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