城市管理精細化的路徑探究

伏倩　紀若瑩　俞嘉鈴

摘 要 城市管理的目的是激發城市活力，創造財富，推動城市朝著更適于公民生活的方向發展。在城市發展、進步的同時，法律法規不健全、執法手段不合理和公眾參與缺失使城市管理面臨新的問題和挑戰。當下習近平總書記為城市管理指明了新的方向，城市管理應該像“繡花”一樣精細。而要實現精細化管理，本文認為必須加快制定統一的城市管理法，積極轉變原有的管理思路，探索新穎的管理手段，吸收公眾參與，使城市的發展更具活力與生機。

關鍵詞 城市管理 精細 執法

作者簡介：伏倩、紀若瑩、俞嘉鈴，南京信息工程大學。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.373

城市綜合管理是建設和諧社會不可或缺的一環，城市管理綜合行政執法隊伍在維護社會秩序，改善城市環境面貌，建立城市管理長效機制等方面發揮了重要作用，為城市的改革發展和現代化建設做出了重要的貢獻。

參加上海代表團全團審議時，習近平總書記將城市精細化管理比喻成“繡花”，這個比喻生動形象，為破解城市管理困境點亮了一盞明燈，也為城市管理開辟了新的道路。總書記強調，走出一條符合大城市特點和規律的社會管理新路子，是關系城市發展的大問題①。雖然習總書記強調的是上海的城市管理，但“放之四海而皆準”，城市管理對每個城市都至關重要。城市是一個有機的整體，從高樓大廈鱗次櫛比到來往車輛川流不息，再到公共設施，都在發揮著自己獨有的作用，城市的每一個角落都在創造財富，每一個環節都必須井然有序，任何一個環節出現問題，都將對社會生活產生重大影響。所以城市管理的精細化，必須反思現在管理中所出現的問題，尋求適應城市發展的管理路徑，由表及里，層層遞進，不斷深化城市管理長效機制，改善城市管理能力，激發城市運作活力，這就使得城市管理綜合行政執法隊伍在城市管理中具有舉足輕重的作用。

一、城市管理精細化的現實困境及原因分析

隨著城市化的深入，城市矛盾也進一步激化，目前在城市管理執法活動中，出現了很多不盡如人意的問題，成為了城市管理向更完善的體系過渡和發展的阻礙。

（一）法律法規不健全

完善的法律依據是城市精細化管理的必然要求。然而城市管理部門相對集中行使的行政處罰權 ，僅能依據《行政處罰法》第十六條，但有且僅有原則性的規定，使得行政執法隊伍在城市管理的具體操作中出現法律規范適用模糊甚至無法可依的現象。法律的先天缺失，使得民眾不認可城管執法，甚至排斥城管執法。城管肩負的責任重大，而擁有的權力有限。對于不法行徑，不能不管，但若管，又缺少賴以支持的執法權。依法治國，依法管理城市，就要發揮法治在城市管理中的指引、評價、預測、強制和教育的作用，通過擁有國家強制力保障的法律法規實現對城市的管理與服務。值得肯定的是，為加快城市管理的法治化進程，廣大地區圍繞城市管理制定了法律規范，但中國城市管理的法治依舊薄弱，突出表現為：一是規范散亂。我國現行的城市管理相關條文散見于其他法律、法規中，沒有一部獨立完備的城市管理法律②。現有的法律條款過于龐雜、籠統，使得許多具體問題的規定不明確，或者不符合實際狀況，使城市管理立于“有法不能依”的處境。二是操作性弱。原有的規定以禁止性條款為主，缺乏處罰依據和缺少詳細的處罰規則，使得在城市管理在具體操作中缺乏切實可行的辦法。三是缺乏強制性，即缺乏有效的強制手段。在處理部分違規行為時，由于現有法規缺乏配套的強制手段，強硬的管理手段使得相對人難以接受，不免抗拒執法，產生過激行為。

（二）執法手段不合理

執法手段是否合理影響著精細化管理能否取得成功。目前，城市管理行政執法的方式仍停留在“運動式”、“單兵作戰型”管理階段上，手段缺乏創新。簡單粗暴的執法手段，使管理難度大大提高，成為了執法人員與執法相對人引發矛盾的導火線。缺乏靈活有效的執法手段，導致執法效果單一僵化，執法局面不容樂觀，主要體現在：一是管理缺乏預見性。在當前管理過程中，執法人員將主要工作集中在突擊檢查、集中整治和事后查辦上，在管理上缺乏高瞻遠矚的目光和主動出擊的積極性，沒能很好地從源頭加以控制③。如在房屋建設中，如果執法人員在施工單位開工前，及時告知施工單位需要辦理的手續，說明房屋建造規模、質量等方面的要求，就能緩解執法人員與執法相對人的矛盾，減少不必要的損失，做到統一管理、統一要求，最大程度地從源頭優化城市管理。二是“貓抓老鼠”現象嚴重。就業崗位的緊張，社會保障制度的不完善等社會問題，使流動攤販無照經營的問題反反復復難以根除。而且在執法人員查處時，攤販無視執法人員，徑直逃散，罔顧執法。此時，如果執法人員不依法懲處違規人員，就會破壞法的權威性；如果緊追不舍，則雙方容易發生沖突，以至于出現推搡、打罵、暴力抗法等情形。這些“治標不治本”的手段說明，執法手段需要進一步創新，也說明光靠執法人員單方面管理是難以出成效的，需要執法相對人的理解與配合。三是應急突發事件的處理能力差。行政管理事務有突發、緊急、現時的特點，需要行政管理執法人員具備應急能力，勇于直面并迅速處理復雜多變的突發事件。靈活應對的能力是城管執法者應具備的基本素質，缺乏這種能力會激化社會矛盾而不能緩解，引起官民沖突而不能消解，最終導致群眾不予理解和支持，從而對執法人員產生反感。

（三）公眾參與的缺失

公眾參與是城市管理中調解管理矛盾的潤滑劑，民眾的支持參與是事關城市管理良好運轉的關鍵。“一個巴掌拍不響”，執法人員“獨角戲”式的管理只會導致執法相對人處于疲于應付的被動地位。城市管理涉及面廣、工作多、責任重，社會群眾參與的積極性必不可少，而目前城市管理活動中缺少群眾的身影，缺乏社會的廣泛支持和參與，主要原因在于：一是公眾參與的渠道不暢通。民意是立國治國之本，是推動社會前進的動力，暢通的民意表達渠道是實現公眾參與的首要條件。科技的發展為公眾參與提供了很多媒介，但執法人員并沒有運用科技給公眾提供一個新的參與窗口，依然停留在橫幅宣傳，信訪等傳統的方法上，而先進一點的即在官網上公開工作文件或優秀事跡，這些方法并不能使民意充分表達，不能真正解決民眾訴求，從而在渠道上堵塞了群眾多元化的心聲傳遞。政府事務信息不能做到公開透明，民眾參與城市管理的渠道不暢通，造成政府管理部門和民眾的溝通難以為繼。二是公眾參與的意識薄弱。我國“家本位”的傳統思想使得民眾缺乏公民意識，在社會生活中表現出 “事不關己，高高掛起”的冷漠態度，認為城市管理僅僅是政府的工作，只要不被處罰，就不管不問。當出現執法人員的負面信息時，公眾不去了解、不去查證，加以“仇官”心態，只是一味的相信執法人員罪大惡極，常以不合理的方式宣泄不滿情緒，限制了城市管理水平的發展與提高。

二、城市精細化管理的路徑

精細化管理是指嚴格按照法律法規的要求，通過對現代管理模式的精密運用，對戰略和目標進行分解細化和落實，結合規范性和創新性提高管理水平和效益，準而快地實現對管理對象的規范與引導。“天下大事，必作于細”。為改善城市管理模式、適應現代化管理的需求，要求城市綜合管理必須著眼于細微之處，摒棄粗放式管理方式，拋棄“運動式”、“單兵作戰型”管理手段，引入現代精細化管理手段，對管理進程進行引導、調節、控制，從而及時發現問題，矯正管理行為，有效提升管理效率，迅速改善城市市容市貌④。“窺一斑而知全豹”，城市綜合管理應以“放大抓小”的原則來指導日常具體的行政執法活動，從細節上顯示出管理的真功夫，更好地提高效益，最大程度地解決執法過程中的困難。

（一）制定統一法律文件——《城市管理法》

農村人口不斷涌入城市，城市管理的工作量日益增加，社會矛盾愈演愈劣。中共中央、國務院對城市管理工作中顯現的問題十分重視，從2015年12月24日印發的《中共中央、國務院關于深入推進城市執法體制改革，改進城市管理工作的指導意見》到2016年11月習近平總書記主持召開“深改組”會議時強調“推進執法體制改革，改進城市管理工作”，再到2017年3月習近平總書記提出的城市管理應該像繡花一樣精細，可見我國城市管理工作應當堅持“依法治理”的基本原則。強化專門立法，首要任務是制定出嚴格統一的城市管理法，健全城市管理綜合執法的法律體系，確立城市管理的法律地位，改變法律規范散亂的現象，避免出現法律適用矛盾，盡量減少法律漏洞；其次，明確城市管理中執法人員的執法權限，詳細規范城管執法內容，包括管理理念、管理體制、執法方式，貫徹職責法定，使城市管理的職責更明確清晰。最后，認真梳理現有的相關法律，修改或廢止過氣的法條，保留符合時代要求的內容。針對執法人員管理中出現的問題，結合實際情況彌補相關法律的漏洞和空白，完善相關法律體系。當然，立法還應賦予執法人員相關強制性手段，完善相應的懲處措施，嚴格規范適用的必要條件，使相對人服從執法人員的管理，不敢、不想、不能抗法，從而使城市管理更好地得到國家強制力的保障。

（二）轉變管理理念，創新管理手段

城市綜合管理要“以人為本”，首先執法人員在城市管理中應當本著服務群眾的初衷在群眾中打基礎，不可簡單從事、不可意氣用事、不可粗枝大葉。執法人員應像當年我黨深入農村，立足于廣大農民，解決群眾最關心的、樹立形象、贏得民心、打好群眾基礎，讓群眾從心里信任和支持。毋庸諱言，群眾的理解和配合，是城市管理工作的堅實基礎和強大的推動力，是城市管理精細化的重要保證。其次，當下的城市管理環境下，管理手段、技巧和藝術至關重要。管理者不能目光短淺，必須具有預見性，考慮可能出現的問題，才能在處理事情上游刃有余，走出“干起來再說，碰到再想，發生了再解決”的老路，要高瞻遠矚、主動出擊，及時發現違規的苗頭并予以遏制，從源頭加以控制。再次，針對流動攤販，完全禁止是不現實的，而應采用阻塞與疏通相結合的措施和落實提前預防、控制源頭與事中整治和事后懲處相結合的長效管理機制⑤。在城市主干道加強巡查，堅持全面取締，一攤不留，同時全面考量、合理規劃，堅持便民、利民，在不影響市容市貌、不影響交通運行的地段，適當開辟疏導街巷、開放具有特色的經營市場，統一規劃管理。無照流動攤販的反復是城市管理的一項難點，想要根治，必須落實長效管理機制，加強有針對性的專項執法。最后，靈活應對的能力是管理者應具備的基本素質，對管理難題進行有效解決就要了解其主要特點，根據事前的推測制定計劃，并根據形勢變化，在管理現場采取靈活有效的應對策略。

（三）運用信息技術手段吸收公眾參與

大數據時代意味著當今社會管理的趨勢是科技化、數字化，現代科學技術為城市綜合管理提供了新的思路和方式，現代城市管理的基本點應該是科學地應用信息化手段。利用 “互聯網+”、大數據等高新科技手段技術，彌補公眾參與渠道不暢通的漏洞，促使民眾與執法隊伍、與政府部門間的數據交換、信息共享，促進城市管理科學化、精細化、智能化，使城市管理良性循環，提升城市綜合競爭力。一方面，要發揮主流媒體引導輿論，傳播消息的優勢，加強有關城管執法的正面報道，樹立城管執法隊伍優良的形象，提高民眾對城市執法隊伍、執法工作的了解和認識，增強民眾對城市執法工作的配合度。另一方面，提高民眾的參與程度，不僅要發揮現有渠道的作用，還應通過信息化技術搭建更多行之有效的交流互動平臺，聚焦民生，關注民情。網絡所具有的及時性、便利性、交互性等特點能夠極大激發公民發表意見的熱情，他們可以以低廉的成本、快捷的方式與政府互動交流。政府通過網絡欄目與網友在線交流，可以保證民眾順利表達意見與建議，參與公眾事務的決策，促進民主決策與科學決策，激發全社會活力。

綜上所述，要對我國現行的城市管理進行精化，保證城市管理的合法與合理，既需要從立法層面對城市管理進行規范，確立城市執法隊伍的重要地位，又要加強公眾的參與意識，使他們積極參與到公共事務中。注重以人為本，利用現代互聯網技術實現信息實時共享，努力做到全民參與、全民監督，實現現代化城市管理方式效益的最大化。

注釋：

①王萌萌.習近平參加上海代表團審議.新華網.http：//news.xinhuanet.com/politics/20 17-03/05/c_1120571919.htm？location=35.

②④遲曉霞.淺談事業單位會計管理工作中存在的問題及解決思路.財經界：學術版.2013 （12）.

③王磊.精細化管理的探索與實踐.價值工程.2013.

⑤陶紅茹、陶朝英.流動攤販管理中存在的問題及對策研究.商場現代化.2011（4）.60- 61.

參考文獻：

[1]譚維克、劉林.中國城市管理報告.社會科學文獻出版社.2012.

[2]尤建新、陳強.城市治理與科學發展.上海交通大學出版社.2009.

[3]課題研發組.城管執法操作實務.國家行政學院出版社.2006.