論行政許可評價結(jié)果的回應(yīng)機(jī)制

胡回香

【摘要】行政許可評價結(jié)果的回應(yīng)機(jī)制，就是行政許可設(shè)定機(jī)關(guān)針對評估報告中提出來的問題，采取特定方式作出回復(fù)或反應(yīng)的具體運(yùn)作過程。有效的行政許可評價結(jié)果的回應(yīng)機(jī)制有助于優(yōu)化行政許可決策，發(fā)揚(yáng)民主政治，并在善治的理念下打造有限政府。其實現(xiàn)的路徑是在明確評價結(jié)果效力的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)評價結(jié)果的公開和運(yùn)用。為保障行政許可評價結(jié)果順暢的有效回應(yīng)，還需要建立完善的行政許可評價結(jié)果回應(yīng)的監(jiān)控制度。

【關(guān)鍵詞】行政許可；評價結(jié)果；回應(yīng)機(jī)制

行政許可實施機(jī)關(guān)對行政許可的實施情況以及必要性的評價結(jié)果，最后形成書面的評價報告，并將其交付給該行政許可的設(shè)定機(jī)關(guān)。那么，對于這樣的評價結(jié)果，該設(shè)定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)如何回應(yīng)？又以什么樣的方式回應(yīng)才真正符合行政許可評價制度的設(shè)計目的？這些問題實際就涉及對行政許可評價結(jié)果的回應(yīng)機(jī)制問題。健全和完善行政許可評價制度，其最后的環(huán)節(jié)就是建立完善的行政許可評價結(jié)果的回應(yīng)機(jī)制，只有踐現(xiàn)了行政許可評價結(jié)果的回應(yīng)機(jī)制，才能實現(xiàn)行政許可評價制度的目的和功能。因此，本文試圖對行政許可評價結(jié)果回應(yīng)進(jìn)行解讀，通過對該機(jī)制的現(xiàn)實意義進(jìn)行分析，進(jìn)一步提出回應(yīng)的路徑以及對該回應(yīng)的監(jiān)控，從而對行政許可評價結(jié)果的回應(yīng)機(jī)制進(jìn)行一個初步的探索。希冀以此為契機(jī)和突破口，喚醒行政許可評價制度這項“休眠”的制度。

一、何謂行政許可評價結(jié)果的回應(yīng)

回應(yīng)作為一個引進(jìn)的概念，對一類社會互動現(xiàn)象、關(guān)系及過程的理論規(guī)制，是西方公共管理學(xué)——治理理論主范式在國際比較研究中的一種投射，然而近年來，中外學(xué)界研究回應(yīng)這類社會互動現(xiàn)象、關(guān)系及過程。一方面拓展出政府回應(yīng)、社會回應(yīng)和共同回應(yīng)等關(guān)聯(lián)范疇；另一方面中外學(xué)界的研究已超出了政治學(xué)及公共管理學(xué)的視域而轉(zhuǎn)向了政治社會學(xué)。筆者試圖將這一概念移植到行政許可評價制度中來。

行政許可評價結(jié)果即是行政許可實施機(jī)關(guān)根據(jù)一定的程序，對該項行政許可實施情況、存在的問題分析以及根據(jù)實施狀況提出的各種建議，最終以評估報告形式體現(xiàn)出來。而行政許可評價結(jié)果的回應(yīng)是行政許可的設(shè)定機(jī)關(guān)針對評價報告中提出的訴求作出反應(yīng)或回答的行為。因此，回應(yīng)的主體是行政許可的設(shè)定機(jī)關(guān)，回應(yīng)的客體是實施機(jī)關(guān)作出的評價報告。眾所周知，評價制度的目的是為了提供科學(xué)的決策信息，改進(jìn)行政許可的執(zhí)法效率。而回應(yīng)發(fā)生的基礎(chǔ)是評價報告，那么，是否是所有的評價報告都應(yīng)回應(yīng)呢？顯然不是。行政許可評價結(jié)果的回應(yīng)是建立在評價報告具有客觀性、準(zhǔn)確性、有效性和合乎比例性的基礎(chǔ)上的。

二、行政許可評價結(jié)果回應(yīng)之現(xiàn)實意義

1強(qiáng)化政府責(zé)任，建設(shè)有限政府。有限政府的核心內(nèi)容是以憲政制度來規(guī)約政府權(quán)力的作用范圍和具體的運(yùn)作程序，以保證政府權(quán)力與社會的合理互動，從而使得政府權(quán)力的運(yùn)作獲得合法性，強(qiáng)調(diào)政府的宏觀調(diào)控和社會的自我治理，尊重市場發(fā)展的客觀規(guī)律，對政府不該管、管不的不再干預(yù)，對政府應(yīng)該管的進(jìn)一步加強(qiáng)。行政許可評價制度直接體現(xiàn)了有限政府的核心內(nèi)容，而對行政許可評價結(jié)果的回應(yīng)即是明證。對行政許可評價結(jié)果的回應(yīng)不僅是規(guī)制政府行政許可設(shè)定權(quán)的行使，同時也是保障行政管理相對人合法權(quán)益的重要途徑，更是檢驗行政權(quán)力運(yùn)行效率的重要機(jī)制，其重要性不言而喻。同時，行政許可的評價作為評價機(jī)關(guān)的一項義務(wù)，對評價結(jié)果的回應(yīng)也是相對應(yīng)的責(zé)任。因此，建立行政許可評價結(jié)果的回應(yīng)機(jī)制，加強(qiáng)了設(shè)定機(jī)關(guān)的責(zé)任，促使其強(qiáng)化責(zé)任意識，樹立責(zé)任理念，有利于促進(jìn)我國責(zé)任政府的構(gòu)建，

2發(fā)揚(yáng)民主政治，保障公民參與。民主社會是一個信息公開、交流創(chuàng)痛的社會。我國《行政許可法》第5條規(guī)定：“設(shè)定和實施行政許可，應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正的原則。”作為行政許可法的基本原則，該條也應(yīng)當(dāng)適用于行政許可評價制度。而行政許可評價結(jié)果的回應(yīng)機(jī)制正是踐行信息公開，秉承著讓政務(wù)在陽光下運(yùn)行的理念而設(shè)計的機(jī)制。行政許可評價結(jié)果的回應(yīng)機(jī)制一個重要的內(nèi)容就是將評價結(jié)果予以公開，讓公眾了解實施機(jī)關(guān)評價決策以及決策形成的緣由。只有這樣，才能讓公眾對行政許可作出更加中肯的評價，有利于公眾了解并及時發(fā)現(xiàn)問題，并提出良好可行的建議。因此，對行政許可評價結(jié)果的回應(yīng)，作為一項能夠引入公眾參與的機(jī)制，有利于發(fā)揚(yáng)民政政治，積極推動法治政府建設(shè)。

3降低實施成本，優(yōu)化許可決策。過去在行政行為理論研究中，研究對象首先是許可，然后是征收征用，然后是檢查，然后是處罰，然后是強(qiáng)制，卻一直未將行政決策作為一個單獨(dú)的行為類型加以系統(tǒng)研究，沒有把決策納入法治的軌道，所以決策失誤、決策違法的問題很多。行政許可評價制度設(shè)計的直接目的就是為行政許可決策提供科學(xué)依據(jù)。同時，從法經(jīng)濟(jì)學(xué)角度出發(fā)，行政許可評價結(jié)果的回應(yīng)機(jī)制，通過公眾參與的形式，促進(jìn)行政許可決策的優(yōu)化，把不適當(dāng)?shù)脑S可決策予以清除，在一定程序上可以縮減行政許可決策的實施成本。

三、行政許可評價結(jié)果回應(yīng)之設(shè)計路徑

行政許可評價結(jié)果的回應(yīng)是行政許可評價制度由理論變?yōu)楝F(xiàn)實的重要環(huán)節(jié)。回應(yīng)機(jī)制不僅要求評價報告的內(nèi)容必須要獲得相關(guān)行政機(jī)關(guān)的高度重視，更要求相關(guān)行政機(jī)關(guān)將法律法規(guī)的修改或廢止程序適時的予以啟動，就報告中所反映的問題以最快的速度和方式進(jìn)行回應(yīng)。而對于最后沒有采納的建議也理應(yīng)給出合情合理的解釋，尊重公民的知情權(quán)。因此，行政許可評價結(jié)果之回應(yīng)機(jī)制更應(yīng)將關(guān)注度放在對于評價結(jié)果的后續(xù)運(yùn)用上。

第一，行政許可評價報告之結(jié)果公示。從實踐中發(fā)現(xiàn)，不論是中央到地方的行政許可審批制度改革，亦或是地方上進(jìn)行的行政許可評價活動，面向社會公眾公開的僅僅是活動的結(jié)果，卻沒有公開得出結(jié)果的評價分析報告。若想使行政許可評價制度的作用真正落于實處，一方面需要將評價結(jié)論公之于眾，另一方面則須將其未經(jīng)公示且人民群眾不知情的評價決策分析報告公之于眾，從而發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督質(zhì)詢功能，以彌補(bǔ)其封閉、被動這兩個缺陷。

第二，行政許可評價報告之結(jié)果效力。關(guān)于行政許可評價結(jié)果的效力問題，不僅直接影響且在一定程度上也決定了日后行政許可法相關(guān)制度的出臺和落實，因而必須要對此加以重視。對該問題的探討，則可以借鑒立法后評估制度理論。首先，評價結(jié)果只是評價主體對于立法實施后的一種看法和評價而已，只具有參考或建議的本質(zhì)屬性，故不應(yīng)該賦予其法律上的約束力。其次，法律具有權(quán)威性，其必須經(jīng)過嚴(yán)格的程序制約方可適用于實踐，顯然評價結(jié)論的得出并沒有經(jīng)過這一嚴(yán)格法定程序的磨練。再者，不能完全排除中間的不合理因素，這樣情形下如果強(qiáng)制實施，則必然易導(dǎo)致后續(xù)立法的失誤或者是立法資源的浪費(fèi)。因此，依行政許可評價程序得出的評價結(jié)論也應(yīng)該只可作為一種建設(shè)性的參考價值，不宜對其賦予強(qiáng)制約束力。

第三，行政許可評價報告之結(jié)果運(yùn)用。對于行政許可評估結(jié)果的運(yùn)用，可以從以下幾個方面來實現(xiàn)：首先，把此評價結(jié)果作為適時修廢或完善該項行政許可的依據(jù)；其次，把此評價結(jié)果作為后續(xù)的行政許可設(shè)定規(guī)劃和決策的參考和現(xiàn)實依據(jù)。最后，需要在更深層次上加強(qiáng)與未來行政許可設(shè)定的有機(jī)聯(lián)系，評價機(jī)關(guān)應(yīng)依照規(guī)定的時間和周期適時啟動評價程序，通過專業(yè)人士制定詳盡的評價方案，并依照科學(xué)、規(guī)范的評價標(biāo)準(zhǔn)，在多元化評價方式的指引下，進(jìn)行評價活動工作的開展，最終形成評價報告，并將其結(jié)果反饋給設(shè)定機(jī)關(guān)，使其及時有效的納入到行政許可設(shè)定計劃之中。

四、行政許可評價結(jié)果回應(yīng)之監(jiān)控方案

行政許可行為作為一種可訴性的具體行政行為，其擔(dān)負(fù)著維護(hù)公共利益和社會秩序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，保護(hù)行政相對人合法權(quán)益的任務(wù)。而行政許可評價制度作為行政機(jī)關(guān)自我監(jiān)督的一項制度，由于其天然的公權(quán)力屬性，使得自我監(jiān)督的功能難以發(fā)揮。因此，要保證行政許可評價結(jié)果回應(yīng)機(jī)制的功能發(fā)揮，還應(yīng)當(dāng)設(shè)計配套的制度加以監(jiān)控。

1建立法律責(zé)任制度。在行政許可評價制度中，作為一項自我監(jiān)督的創(chuàng)新性制度設(shè)計，在規(guī)定的伊始就沒有規(guī)定其相應(yīng)的法律責(zé)任，從而制約了該項制度功能的發(fā)揮。而行政許可評價結(jié)果的回應(yīng)機(jī)制作為制約行政許可評價制度目的實現(xiàn)的關(guān)鍵，若是對其沒有相應(yīng)的責(zé)任規(guī)制，那么是與該項機(jī)制設(shè)計的初衷相違背的。可以對設(shè)定機(jī)關(guān)不及時對實施機(jī)關(guān)的評價報告予以處理，或者對評價報告予以公開等與對評價結(jié)果不予回應(yīng)的行為，規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，這樣才能在責(zé)任倒逼之下履行義務(wù)，強(qiáng)化責(zé)任意識，推進(jìn)行政許可評價結(jié)果的回應(yīng)。

2加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督制度。由于行政許可的設(shè)定機(jī)關(guān)，是行政許可評價結(jié)果回應(yīng)的主體，因此行政許可的設(shè)定機(jī)關(guān)是監(jiān)督對象。強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督措施，具體內(nèi)容表現(xiàn)為三方面“一是上級政府部門對下級政府部門行為的監(jiān)督；二是國家權(quán)力機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督；三是特定監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督，如行政監(jiān)察、審計監(jiān)督等。由于內(nèi)部監(jiān)督主體的多樣化，決定了監(jiān)督方式的多樣性。監(jiān)督的具體方式有所不同。如權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督方式有：1.聽取和審議“一府兩院”工作報告、專題匯報；2人大及其常委會對行政部門的工作提出質(zhì)詢或詢問；3組成特定問題的調(diào)查委員會；4人大常委會和人大專門委員對行政、司法機(jī)關(guān)實施法律情況進(jìn)行定期或不定期的調(diào)查。行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督方式有：1基于層級隸屬關(guān)系而進(jìn)行的上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)行為的監(jiān)督；2.行政監(jiān)察，即國家行政監(jiān)察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行為進(jìn)行檢查、督促或處理；3.審計監(jiān)督。即國家審計機(jī)關(guān)依法對各級各類國家機(jī)關(guān)的財政財務(wù)情況進(jìn)行審查、核實。通過加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，從而使行政許可的設(shè)定機(jī)關(guān)認(rèn)真審查實施機(jī)關(guān)出具的評價報告，積極做出回應(yīng)。

3建構(gòu)社會監(jiān)督制度。社會監(jiān)督是指權(quán)力系統(tǒng)外部的廣大人民群眾和社會團(tuán)體、組織，對國家機(jī)關(guān)及其工作人員的自下而上的非國家性質(zhì)的監(jiān)督，又稱群眾監(jiān)督、公眾監(jiān)督。社會監(jiān)督是權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制中不可或缺的重要組成部分，他可以對權(quán)力構(gòu)成一種“社會的制衡”。對行政許可評價結(jié)果的回應(yīng)不僅需要權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督，還需要來自權(quán)力系統(tǒng)外公眾的監(jiān)督，這不僅是《行政許可法》的要求，也是依法行政建設(shè)法治政府的客觀要求。在行政許可評價結(jié)果的回應(yīng)機(jī)制中，首先需要發(fā)揮社團(tuán)組織的監(jiān)督，盡管我國社團(tuán)組織的監(jiān)督作用不那么明顯，但是仍然有必要納入到該監(jiān)督中來；其次，需要發(fā)揮社會公眾新聞媒體的輿論監(jiān)督，從而建立有效的公眾參與機(jī)制。