加大力度統籌區域協調發展推動形成全市一體化發展新格局

沈曉鐘

統籌區域協調發展，是決勝全面小康、開啟社會主義現代化建設新征程的戰略重點。市第五次黨代會報告以堅持全國和全市兩個“一盤棋”、全面融入國家“一帶一路”建設和長江經濟帶發展、優化全市空間布局和各功能區域功能定位、強化全市各功能區域協調聯動發展等統籌部署市內外區域協調發展，是把重慶加快建設成為城鄉統籌發展的國家中心城市的行動指南。我們要按照市第五次黨代會的決策部署，充分遵循新發展理念要求和既定戰略導向，積極主動融入國家區域發展和對外開放大格局，始終堅持“產業跟著功能走、人口跟著產業走、建設用地等要素跟著產業和人口走、公共服務跟著功能和人口走”（以下簡稱“四個跟著走”），不斷深化、堅定不移一以貫之地堅持和貫徹實施五大功能區域發展戰略，加快形成“各優其優、優優與共，各美其美、美美與共”的全市一體化發展新格局。

統籌區域協調發展，要始終堅持全國“一盤棋”，在服務全國大局中加快重慶自身發展

推進大國發展，需要統籌兼顧，下好全國“一盤棋”。市第五次黨代會報告提出要堅持全國“一盤棋”，這不是一句空口號，而是要把重慶置身于全國大局和國家戰略來謀劃強化重慶的功能分擔、拓展內外發展新空間，不僅強調要算自己“一畝三分地”及眼前的“小賬”，還要注重算全國大局及長遠發展的“大賬”。去年習近平總書記在視察重慶時，對重慶提出了“西部大開發的重要戰略支點、‘一帶一路和長江經濟帶的聯結點”戰略定位，為重慶在服務全局中發展自己、提升自己指明了方向。市第五次黨代會報告立足戰略定位，首次系統闡釋了重慶的定位體系及其豐富內涵，明確提出“加快建成城鄉統籌發展的國家中心城市”以及“加快建設長江上游地區經濟中心”，“加快建設國家重要現代制造業基地、國內重要功能性金融中心、西部創新中心、內陸開放高地”，“加快建設國際性綜合交通樞紐、國際航空樞紐”等。這既是中央賦予重慶的特殊重大使命，也是擺在全市人民面前的重大戰略任務。

直轄20年的實踐充分證明，沒有祖國的繁榮昌盛，就沒有重慶的蒸蒸日上；離開全國“一盤棋”，就不可能有日益發展的新重慶。重慶作為中西部地區唯一直轄市、國家中心城市，未來五年要實現市第五次黨代會描繪的宏偉目標，尤須把握協調發展這個制勝要訣。我們必須按照習近平總書記賦予重慶的戰略定位要求，順應區域發展規律并豐富完善既有發展策略，在更高層次和水平上統籌提升重慶區域發展整體性、協調性、聯動性和可持續性，在融入和服務全國大局中審視重慶、發展重慶、提升重慶。結合重慶當前改革開放實際來看，更是要與時俱進、積極主動融入國家系列戰略部署，充分發揮好重慶自貿試驗區、中新（重慶）戰略性互聯互通示范項目等開放功能平臺和載體作用，全面增強重慶東北向、西南向、東南向對外大通道聯系，著力提升都市功能核心區和拓展區開放引領功能，強化城市發展新區開放支撐能力，拓展渝東北渝東南兩大生態發展區對外開放空間，加強與“渝新歐”國際鐵路和渝昆泛亞鐵路沿線國家、地區的經貿交流合作，全面深化與周邊省市乃至整個長江流域區域協作，努力在國家區域發展和對外開放格局中發揮獨特而重要作用，爭做西部對外開放排頭兵。

統籌區域協調發展，要始終堅持“全市一盤棋”，著力優化完善區域發展功能布局和明晰發展重點

三年多的實踐充分證明，五大功能區域發展戰略實施卓有成效，是全面的、綜合的、整體的、系統的、長期的發展戰略部署。與此同時，也存在一些問題待深化解決，比如各功能區域彰顯首要功能亟待提速突破，資源優化配置和全市域、全鏈條整體謀劃能力還有待加強，功能導向性還不足等。市第五次黨代會報告提出堅持全市“一盤棋”，突出問題導向，在堅持既有功能導向不變的前提下，圍繞重慶新的戰略定位、綜合定位和功能定位，突出區域特點和優勢，再次強化了各自功能分擔，更加科學地明晰了重慶大都市區、大生態發展區域各自的首要功能和發展重點。這是促進各功能區域發展差異化、資源利用最優化和整體功能最大化的內在要求，強調的是不搞“大一統”“齊步走”“排排坐、分果果”，而是要求不能不顧資源稟賦和功能定位盲目上項目、鋪攤子、配資源。按照市第五次黨代會的決策部署精神，我們要全市“一盤棋”、上下“一條心”，全面統籌城鄉區域、經濟社會、人與自然和諧發展，推動國土空間、產業布局、人口規模和環境容量更加協調匹配，要素配置、公共服務與區域主體功能定位更加契合，塑造要素有序自由流動、主體功能約束有效、基本公共服務均等、資源環境可承載、融合聯動的區域發展新格局。

首先，要整合資源推動大都市區緊密融合、一體化發展。在經濟發展新常態下，重慶大都市區對功能優化調整和一體化發展更顯迫切，如大都市區首要功能不強，一體化發展進程有待加快，對大生態發展區的帶動作用發揮有限。這就需要我們正視問題，按照“組團布局、功能集聚、互補支撐、一體發展”原則，依托軌道交通一體化、主干道路網格化、集中供水同網化和信息服務同城化，加快促進都市功能核心區、拓展區和城市發展新區縱向貫通、要素融聚；依托長（壽）—涪（陵）、永（川）—大（足）—榮（昌）、合（川）—銅（梁）—潼（南）、綦（江）—南（川）—萬（盛）等功能組團，促進功能分擔、圈層拓展；依托規劃建設一體統籌、資源要素一體配置等體制機制改革，提升大都市區同城效應和集聚能級。只要各方共同努力，未來大都市區經濟總量和聚集人口數量全市占比將有望分別達到80%、70%左右，將構建形成與直轄市體制、國家中心城市功能、超大城市規模相匹配的城市空間載體，成為成渝城市群的“極核”支撐。

其次，要聚焦生態著力推動渝東北渝東南兩大生態發展區加快“面上保護、點上開發”。渝東北渝東南兩大生態發展區首要功能是“面上保護、點上開發”，市里明確不再考核GDP、工業增加值，但并不代表市里不要求域內區縣（自治縣）不加快發展、不考核發展實績，進而更多的是要求區縣（自治縣）要按照首要功能加快綠色發展，這是更高層面的發展要求。在當前和今后一段相當長的時期內強化“面上保護”的要求下，渝東北渝東南兩大生態發展區加快全面小康和脫貧攻堅任務更顯艱巨。這就需要我們全市上下，特別是渝東北渝東南兩大生態發展區的區縣（自治縣），要以貫徹市第五次黨代會精神為契機，堅持生態優先、綠色為本，以重點板塊、生態經濟為突破口，打好“生態牌”，全面提升生態系統穩定性和生態服務功能，加快構建“北帶南廊”的“點上開發”新格局。渝東北生態涵養發展區要依托“萬開云”、長江三峽旅游“金三角”等重點板塊的一體化發展，聯動豐都—忠縣、墊江—梁平、城口等特色板塊，著力打造沿江特色生態經濟帶。渝東南生態保護發展區要立足產業發展生態化、生態資源產業化，協力加快打造民俗文化生態旅游、特色資源綠色加工、現代特色效益農業為主導的渝東南生態經濟走廊。要推動梁平—墊江—長壽—涪陵、豐都—忠縣—石柱—武隆等連接板塊的聯動發展，強化大都市區和大生態發展區、渝東北渝東南兩大生態發展區之間的有機聯系和聯動發展。

統籌區域協調發展，要始終堅持“四個跟著走”，進一步提高各功能區域資源要素配置效率

對未來五年的發展及2030年愿景展望，市第五次黨代會既明確了總任務，又拿出了路線圖。我市統籌區域協調發展目標的實現，離不開資源和人口、資本等要素的優化配置和有效支撐。未來五年，要緊扣空間功能布局的優化，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用，全面增強交通等基礎設施的配套性，著力優化勞動力、土地和資金保障等方面制度供給，不斷提高全市資源要素配置的整體質量和效益。

要全面提升區域互聯互通水平。五大功能區域互聯互通建設是個系統工程，不能簡單、形而上學的“為聯而聯”。未來五年要更多地結合空間功能的優化，突出關鍵環節和重點領域，強化市域統籌，統籌做好交通等功能設施保障，持續改善提升各功能區域互聯互通的整體效率。要把交通聯通作為先行領域，緊扣功能布局，強化市級統籌，加快發展高速鐵路、高速公路、水運、航空和城市綜合交通，著力打通京渝昆、渝長廈兩大高鐵通道，加快建設“米”字型高鐵骨架、“三環十二射多聯線”高速公路骨干網絡和“一干兩支四樞紐九重點”內河航運體系，基本實現高速公路、鐵路“縣縣通達”，著力構建形成內暢外聯、互聯互通的現代綜合立體交通體系，構建智慧、綠色、快捷、高效的現代交通服務和治理體系，五大功能區域內外交通聯系的整體性、融合性和便捷性顯著增強。要立足資源統籌整合，統籌推進能源、水利、環保、信息等基礎設施一體化布局。要著力打造內陸國際物流樞紐和內陸國際物流大通道，加快完善市域物流園區體系和配套銜接，全面改善五大功能區域物流條件。

要進一步增強產業發展的協同性。產業合理布局是我市產業結構優化升級、經濟持續健康發展的重要途徑。未來五年要按照契合各功能區域功能定位、符合當地實際、具有市場比較優勢、具備較強關聯帶動性等要求，進一步優化產業空間布局，加快形成區域特色鮮明、分工合理、協作一體的產業新格局。要完善產業目錄清單，分功能區域落實十大戰略性新興制造業、十大戰略性新興服務業、七大特色農業產業鏈和“6+1”傳統優勢產業的規劃布局；引導各區縣按照既有產業布局和目錄清單要求，各有取舍地開展招商引資，各有側重地培育發展主導產業，促進各區域形成各具特色、優勢鮮明、互補聯動的區域產業集群。要圍繞產業區域分工，按照“龍頭企業帶動、上中下游聯動、供應半徑合理、前后側向延伸”思路，以物理流向、交通線走向、流域關系等為主線，整合區域優勢資源，強化區域產業協作配套，加快構建若干沿大流域大通道拓展、集聚效應顯著、供應鏈條完整、資源配置高效、核心競爭力突出的優勢產業鏈。

要進一步增強公共服務供給的均衡性。民生持續改善，是我們第一工作目標。沒有民生的持續改善，我們做的所有工作都毫無意義。未來五年，要按照“五個堅持”原則，統籌做好整體民生工作，不斷提升各功能區域公共服務供給能力和人民群眾的幸福感獲得感，促進社會公平正義。要按照供給主體更多元、供給方式更多樣、資源配置更高效的要求，以服務半徑、服務人口為基本依據，統籌教育、衛生、文化等公共服務設施空間布局，建立健全與各功能區域功能定位、人口分布相適應的基本公共服務資源配置統籌規劃和保障機制，重點引導都市功能核心區優質公共服務資源有序梯次向外轉移或延伸，推進都市功能拓展區公共服務設施集群化配置，引導市級優質教育、醫療資源向城市發展新區拓展，著力補齊渝東北生態涵養發展區和渝東南生態保護發展區基本公共服務設施建設短板，實現五大功能區域基本公共服務均等共享。

要穩定并適度擴大人口勢能。人力資源是第一資源，人口紅利的持續釋放是重慶未來建成城鄉統籌的國家中心城市的重要基礎和有力支撐保障。未來五年，要切實落實全面兩孩政策，健全生育服務和家庭支持體系，引導總和生育率逐步提高。要實施更加積極開放的就業、落戶、購房、人才等政策，著力引導人口向大都市區和區縣城集聚。要加大外來勞動力資源的吸納集聚，通過返鄉創業政策引導外出務工人員返鄉就業一批，通過職業院校吸引周邊地區初高中畢業生來渝就讀就業一批，通過人才優惠政策引進緊缺型高端人才來渝創業工作一批。要調整優化都市功能核心區和拓展區落戶條件，有序放開城市發展新區城區落戶限制，建立完善人口轉移與建設用地和財政轉移支付掛鉤機制以及與人口相適應的基礎設施配套機制，推動渝東北渝東南兩大生態發展區人口有序向大都市區轉移集聚。要增強人口集聚區承接能力，統籌考慮人口轉移趨勢，加強人口集聚區市政公用設施和公共服務設施建設。

要強化財政、土地供給保障。財政、土地要素是由政府統籌支配的重要資源，是當前和今后一段時期內保障各功能區域發展的重要支撐。未來五年，要立足既有政策，進一步完善財力與事權更加匹配的財政體制，優化分類扶持的財政轉移支付體系，以及創新多元化投入引導機制，改進財政資金投入方式。要優化建設用地供給，統籌推進“多規合一”，促進城鄉建設、產業布局、土地利用、生態保護等在空間布局、時序安排上的協調，增強用地供給的統籌協調性；實施建設用地供給差別化分類保障，在新增建設用地計劃安排上，優先保障民生類、公益類和國家、市級重大建設項目，保障城市發展新區、都市功能拓展區建設用地供給，保障渝東北渝東南兩大生態發展區“點上開發”用地，提高用地供給的靈活性；制訂五大功能區域差異化產業供地標準，定期調整更新土地級別和基準地價，完善城鄉建設用地增減掛鉤及地票制度，提高用地供給的精準性。

（作者系重慶市發展和改革委員會黨組書記、主任）