產業結構調整政策及其在我國的運用

余新月

摘要：產業結構調整政策就是對陷于困境的產業進行結構性調整的產業政策，由于市場失靈和生產要素價格剛性的存在，國家必須對該類行業進行有秩序的收縮，撤讓，減少社會震痛。本文闡述了產業結構調整政策的主要內容和理論基礎，并結合我國近期對煤炭行業實行的產業政策實例進行探討。

關鍵詞：產業結構調整政策供給側改革產能過剩市場失靈生產要素

1引言

1.1產業結構調整政策的定義

產業結構調整政策就是對陷于困境的產業進行結構性調整的產業政策，也稱為產業結構援助政策。產業結構調整政策內涵包括援助、保護、過渡、重組甚至淘汰等，其立足點是幫助衰退產業實行有秩序的收縮、撤讓，并引導其資本存量向高增長率產業部門有效轉移，重點在于幫助特定產業有秩序地收縮，減輕對社會和人民的震動，使資源順利地轉向其他高增長產業部門，以實現產業結構優化，提高資源利用率水平。

1.2政策對象

政策對象主要包括衰退產業、淘汰產業、過剩產業。衰退產業，是由于技術進步或需求變化等因素致使市場需求減少，生產能力過剩且無增長潛力的產業；淘汰產業，是從生產的技術水平進行判斷，產業生產能力、技術水平遠低于行業平均水平的行業；從生產能力造成的后果進行判斷，產業技術水平（包括設備、工藝等）達不到國家法律法規、產業政策所規定標準的行業；過剩產業，是擁有過剩的生產能力的產業，生產能力是指在計劃期內，企業參與生產的全部固定資產，在既定的組織技術條件下，所能生產的產品數量，或者能夠處理的原材料數量。

2理論依據

產業結構調整政策存在的理論依據主要有生產要素缺乏流動性和市場機制失靈，這些因素的存在使生產要素不能達到合理有效的配置，并造成失業率過高，退出困難，企業負利潤經營等不良后果。

2.1生產要素缺乏流動性造成的退出壁壘

退出壁壘主要有四種，一是資產專用性壁壘，即固定資產功能上的不可變性。產業分工越精細，資產專用性越強，資產專業性形成的退出壁壘就越高，使退出產生阻滯。二是制度性壁壘，一國受本國經濟體制等制度性因素的影響，會形成各種制度性壁壘。三是沉沒成本壁壘，企業的沉沒成本可以解釋為企業在產業內所要發生的經營成本，加上在別的產業上所放棄的機會成本，對某個較短的時間長度而言是被鎖住的，沉沒成本越低，企業就較容易轉產和退出。四是人力資源壁壘，現代經濟中，勞動分工精細，勞動技能和知識專業化，使勞動力在產業之間轉移相當困難，因此，勞動力轉移成了產業調整的主要障礙。

2.2市場機制失靈

市場失靈主要表現為過度競爭和生產要素價格剛性。過度競爭是指某個產業由于進入的企業過多，已經使許多企業甚至全行業處于低利潤甚至是負利潤的狀態，但是生產要素和企業仍無法從這個行業中退出，使全行業的低利潤甚至負利潤狀態長期地持續下去；生產要素價格剛性，尤其是工資存在著剛性，因而難以進行理想的資源流動，帶來的失業問題。在存在價格剛性的情況下，如果一種生產要素的價格存在剛性，會促使其他生產要素的流動。如果某部門資本易于流動，會引起部門的資本大量流出，失業增大的可能性。

3政策對象的識別標準

無論是政府還是企業，要能有效的實施產業結構調整政策，關鍵是要識別出哪些產業屬于需要援助的產業，只有及時準確地識別了產業所處的真實生命周期，才能有的放矢地應對產業衰退，或產能過剩。

3.1生產率標準

生產率高的產業替代生產率低的產業是產業演進的基本規律。從短期來看，在有替代關系的產業之間，生產率高的產業會成長壯大，而生產率低的產業則會被逐漸替代而產生衰退或衰亡。因此，通過對產業生產率的縱向和橫向比較，可以初步判斷哪些產業將會衰退或淘汰。

3.2技術進步率標準

對產業演進起決定作用的技術因素是技術進步狀況，技術進步率一般用技術進步指數來度量。一般來說，技術進步率低的產業較技術進步率高的產業更易于衰退或淘汰。

3.3收入彈性標準

產業需求收入彈性是衡量需求結構變動對產業影響程度的一個指標。某產業的收入彈性高，表示隨入均收入提高，人們對該產業的需求增長量大，因而該產業的成長空間大，產業不容易衰退；同樣，收入彈性呈上升趨勢，則該產業呈成長趨勢；反之則萎縮。

3.4產業關聯度標準

產業關聯度指一產業與其他產業聯系程度的大小，產業關聯度反映產業間的供給與需求關系。我們分最終需求和中間需求兩種類型產業分析產業關聯度和產業衰退的關系。最終需求中前向關聯度低的產業在發達國家已基本上屬于衰退產業。中間需求產業則正好相反，后向關聯度低的產業基本屬于衰退產業。

3.5產業集中度標準

產業集中度度低的產業容易衰退。首先零散產業容易產生過度競爭，使產業容易未老先衰，第二，零散產業技術創新不足，持續的技術創新是維持產業活力的基本條件。第三，零散產業難以獲得政府支持。

4產業結構調整政策的主要措施

產業結構調整從政策的主要內容可分為以下四類政策措施。

4.1消除勞動力流動障礙的政策措施

第一，為勞動力的部門轉移提供有關信息，包括各行業勞動力的需求情況、就業指導和職業介紹等。第二，進行職工培訓、技能訓練，提高勞動者的素質和適應多項工作的能力，使其能夠順利地進入其他行業，適應和勝任新的工作。第三，對錄用指定行業失業者的企業發放補貼，刺激這些企業積極吸收那些從特定產業部門轉移過來的工人，并運用其得到的補貼對新錄用的工人進行崗位培訓。

4.2勞動力適度轉移的政策措施

第一，維持就業的工資補貼，或閑暇補助（縮短工作時間的補助）。第二，失業救濟金及就業保險金支付期限的延長。第三，失業前因調整而進行的援助，如企業對勞動者實行失業前培訓，政府對這期間的工資，予以部分補貼。

4.3消除資金流動障礙的政策措施

第一，加速設備折舊。可以采取法律或政策的形式，規定有關行業設備的報廢量和報廢時間，同時對由于設備報廢而產生的借款提供信用保證。通過稅制的調整、有針對性的折舊率的調整，加快生產設備投資的回收速度，以利于資產存量的騰挪。第二，促進轉產。這可以通過有關立法指定某些部門停產，或限制與停止某些產品生產，并提供轉產貸款、提高信用保險限額、減免稅和發放轉產補貼等手段，以促進資金轉移。第三是市場保護。嚴格控制影響國內傳統工業發展的產品進口，實行優先購買本國產品的政策。

4.4資金適度轉移的政策措施

政策首先包括干預產品的價格。這可以通過政府購買，價格補貼等手段，來緩和有關部門產品價格的變化。其次，技術與經營支持。政府通過協調專利與技術推廣部門的工作，對衰退產業轉產的目標領域提供及時的技術和經營上的指導、咨詢與援助。還有，完善企業兼并重組公共信息服務平臺，拓寬信息交流渠道，為促進企業兼并重組提供咨詢評估、調查研究、分析預測、信息數據、政策法規等服務。

5產業結構調整政策在中國的運用

5.1我國煤炭業發展現狀與問題

煤炭是我國主體能源，是國民經濟基礎產業，涉及面廣、從業人員多，關系經濟發展和社會穩定大局。受經濟增速放緩、能源結構調整等因素影響，煤炭需求大幅下降，供給能力持續過剩，供求關系嚴重失衡，導致企業效益普遍下滑，市場競爭秩序混亂，安全生產隱患加大。截至2015年底，全國煤礦數量1.08萬處，其中年產30萬噸以下的小型煤礦7000多處，產量僅占10%左右。煤礦數量多、集中度不高的現狀，是煤炭行業去產能的難點。

5.2《國務院關于煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》

我國針對煤炭行業產能過剩問題發布的產業政策，正是上文闡述的產業結構調整政策的實例控制新增產能方面，《意見》明確，從2016年起，3年內原則上停止審批新建煤礦項目、新增產能的技術改造項目和產能核增項目。在淘汰落后產能方面，對13類落后小煤礦等要盡快依法關閉退出；對產能小于30萬噸/年且發生重大及以上安全生產責任事故的煤礦，要在1至3年內淘汰。在過剩產能退出方面，要對長期虧損、資不抵債的煤礦，長期停產、停建的煤礦，以及資源枯竭、資源賦存條件差的煤礦，引導其有序退出。

《意見》的具體措施正是上文提到的產業結構調整政策的實際運用，應對我國煤炭產業的過剩產能和淘汰產能，《意見》從做好職工安置，加強獎補支持，加大金融支持，鼓勵技術改造，盤活土地資源等方面著手，切實減少資源轉移過程中的摩擦和震痛。

5.3相關配套專項措施

財政部、人社部等十余個部門，圍繞財稅金融支持、職工安置、國土、環保、質量、安全方面，研究制定了8個專項配套政策文件，以具體落實國務院發布的《意見》內容。

參考文獻：

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[5]國務院.關于煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的意見（R），2016.