養老機構投融資體制

韓立紅

摘要：養老機構是具有公益性的綜合服務機構，為緩解我國養老壓力發揮了重要的作用。文章分析了我國養老機構的發展背景，參考國內外養老機構投融資體制的類型和運作模式，指出我國養老機構現有的投融資體制的利和弊。針對目前我國養老機構投融資體制面臨的問題，提出三點養老機構投融資體制改革建議，即試點公私合營模式、發行養老機構專項債券和設立產業投資基金，并分別論述了其在實際案例中的運作，最后提出了與其相應的政策建議和措施，對現階段我國養老機構建設中投融資問題的解決具有一定的參考價值。

Abstract： Nursing institution for aged is a comprehensive service organization with public welfare， which plays an important role in alleviating China's pension pressure. This paper analyzes the development background of pension institution in China， and by referring to the type of investment and financing system and operation mode in endowment institutions at home and abroad， points out the advantages and disadvantages of the existing investment and financing system of the pension institutions in China. Investment and financing system of nursing institution for aged in China are faced with the problem， and this paper puts forward three proposals for the reform， namely the pilot public-private patterns， special bond issuing pension institutions and to set up the industrial investment fund， and discusses its operation in the actual cases. Finally， it puts forward the corresponding policy recommendations and measures， which has a certain reference value on the solution of the investment and financing problem for endowment institutions construction at the present stage in China.

關鍵詞：養老機構；投融資體制；PPP模式；專項債券；產業投資基金

Key words： nursing institution for aged；investment and financing system；Public-Private Partnerships；special bond；industrial investment fund

中圖分類號：F832.2；D669.6 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2017）24-0075-03

0 引言

隨著人口老齡化的熱潮的來襲，據相關數據統計，我自2000年以來老年人口數量不斷上升，尤其是60歲以上老年人。預計到21世紀中葉老年人口數量將達到約4.87億人，人口老齡化率達到三分之一左右[1]。老齡化問題帶來越來越多的問題，如老齡化率大于自然增長率、經濟壓力增大、未富先老等。目前我國老齡化問題已受到政府高度重視，緩解人口老齡化帶來的巨大壓力成為國家、社會、家庭迫切實現的目標。

受傳統思想影響，我國多數老年人均趨向于居家養老。但隨著家庭趨于小型化、老齡化問題加劇，子女贍養壓力日益增大，老年人養老方式逐漸多元化，養老機構已經開始被老年人和家庭所接受。目前，我國養老機構雖種類繁多，但不同種類之間功能區分度不大，而且缺乏系統的管理體系、規章制度，服務質量差、專業化程度低。因此，我國政府大力提倡增建養老機構，尤其是供養型和養護型養老機構，同時大力提倡引進民間資本，并給予用地、稅費、補貼等優惠。就目前發展狀況來看，加強養老機構的建設和管理，不僅可以緩解國家、社會和家庭面臨的養老難題；又可以帶動醫療保健和護理、休閑娛樂、保險理財、托管托養等養老產業快速發展。

1 國內外養老機構投融資體制

1.1 國外養老機構典型投融資

自19世紀末起，瑞典、丹麥和芬蘭等歐洲國家就相繼步入老齡化社會，隨后美國、日本等發達國家均進入老齡化社會，經過多年的探索和經驗積累，許多國家養老產業發展已經比較成熟，為其他剛進入老齡化社會的國家提供了諸多寶貴的經驗。

日本老齡化程度很高，其養老產業發展已經相對較成熟，管理體系比較完善，且涉及行業種類多。日本興建養老機構是典型的政府主導，社會團體融資供給體系。其分為福利性和商業性養老機構，對于福利性養老機構，是由政府通過財政撥款或專項資金劃撥等方式出資興建，消費規范通過不同條件的老年人口的特點制定；對于商業性養老機構，是由政府主導、商業企業投資建設并進行管理經營[2]。同時，日本政府出臺了相關法律法規，推行了社會福利制度和護理社會保險制度等，并建立了較為完備的養老保障體系，以保障老年人的保健、醫療等基本生活。

自20世紀60年代，美國養老產業項目就以公私合營模式為主進行投資經營。美國最大的優勢在于其發達的金融市場和完備的政府管理體系，使其融資渠道趨于多元化，通過社會捐助、申請基金會、政府撥款、科研經費支持或銀行和債券市場等渠道進行融資[2，3]。同時，美國的融資服務和融資保障體系較為完備，加快了美國養老產業的發展速度。

歐洲國家大部分主要以“居家養老”為主，其興建養老機構，主要是由政府出資，即由政府出資建設養老機構，并承擔入住養老機構的失能老人的大部分費用。雖然政府積極引導、鼓勵社會資本投資養老產業，但與美國和日本相比，歐洲大部分國家的養老產業還尚不成熟，政府仍是養老項目出資的主體。

1.2 國內養老機構典型投融資

我國進入老齡化社會較晚，主要以公辦養老機構為主、民辦養老機構為輔，在養老機構的建設、運營以及管理機制上存在很多缺陷，但隨著老齡化速度加快，我國各市都在積極規劃建設新型養老機構，如竹林養護院、清福養老院、如皋博愛康復護理院、親和源老年公寓等，探索養老機構發展的新道路。

相比內陸，臺灣地區養老產業較發達，已建立完備的養老系統，細致的行業政策規范，專業的養老機構和護理團隊，政府對養老項目非常支持，尤其在養老項目用地方面。臺灣養老機構分民營養老機構和公營養老機構兩種，主要以民營養老機構居多，即由民間團體作為投資主體，建設并運營。現已有許多成功的案例，例如：竹林養護院、清福養老院、至善老人贍養護中心、愛愛院等等。同時，臺灣已將宗教引入養老機構的建設和運營，由宗教在社會募集資金建設養老機構，并通過宗教情結關心、照顧老年人，例如雙蓮社區。

近幾年大陸養老機構不再拘束于傳統的養老機構，不少私人企業已開始探索嘗試建設新型養老機構，且已初露頭角。例如江蘇省的如皋博愛康復護理院，是一家“醫養結合”新模式下的民辦養老機構，由江蘇博愛投資有限公司建設并運營，為老年人提供多種服務，如生活起居照顧、醫療護理、心理護理和康復促進等；上海親和源老年公寓是一個新型民辦養老機構，由親和源股份有限公司投資經營，該項目融合了社區養老和機構養老的優點，擁有舒適優雅的環境和齊全的配套設施。

1.3 養老機構現有投融資體制利弊分析

養老機構具有明顯的公益性，在國內外建設初期大部分是由政府出資興建。加之建設養老機構具有較大的市場風險和運營風險，資金投入大，盈利微薄，除此之外，我國公辦養老機構和民辦養老機構之間存在不公平競爭情況，對民辦養老機構的政策扶持不到位，不利于民辦養老機構健康發展。目前較成熟的運作機制是公私合營模式，以私人企業為融資主體，政府和私人企業共同出資，不僅可以緩解政府資金短缺的壓力，還可以在一定程度上規避雙方的風險，大大提高了養老機構的質量和效率。

但隨著老齡化問題加劇，僅靠政府出資建設養老機構，遠遠不能達到社會需求。國內較成功的公私合營模式的養老機構案例較少，配套的政策法規也較缺乏，因此要學習國外先進的經驗，充分發揮市場機制的作用，積極引進社會資本，以改革養老機構的投融資體制作為解決問題的突破口。

2 養老機構投融資體制改革建議

對養老機構投融資體制進行改革，目的是為了減少當前阻礙養老機構發展的因素，解決養老機構供應短缺、服務質量低以及機構間競爭不公平等問題，筆者將從以下三方面進行探究養老機構投融資體制改革的具體措施。

2.1 試點公私合營模式（PPP模式）

公私合營模式（Public Private Partnerships，簡稱PPP）主要指為了共同完成某些有關公共事業項目的投資、建設以及運營任務，政府部門與私營企業簽訂合同，規定雙方的權利和義務，達成長期合作伙伴關系。雙方利益共享，風險共擔[4]。采用PPP模式可以有效調動社會資本，緩解養老資金短缺壓力；同時使政府的職能從“提供者”轉向養老機構項目的“監督者”，一定程度上規避雙方的風險。國外PPP模式發展較成熟，涉及范圍廣，如城市軌道交通、垃圾處理、橋梁道路等基礎設施領域，經驗豐富，對我國養老機構的建設具有一定的參考價值。目前我國也在諸多領域采用PPP模式，已有不少成功案例。同時我國發改委還設立了PPP項目庫，包括城市軌道交通、醫院養老、市政工程、生態環保等多個領域，并詳細介紹了每個項目的建設期、建設地點、項目規模等信息，供社會群眾了解參考。

山東省菏澤市牡丹區楓葉正紅醫養一體化養老項目是我國典型的PPP養老服務項目，也是市、區兩級政府重點發展項目。該項目由政府發起，授權牡丹區衛生局為實施機構，并通過競爭性磋商方式與中標社會資本方菏澤市大田房地產開發有限公司簽訂PPP合同，合同規定該項目采取BOT模式運作和可行性缺口補助回報機制，政府出資方為菏澤市牡丹人民醫院，由兩方共同成立SPV項目公司山東楓葉正紅養老發展有限公司，其中菏澤市大田房地產開發有限公司占股權90%，菏澤市牡丹人民醫院占股權10%，由大田房地產開發有限公司負責項目的建設和運營，該項目運營期限為30年，到期之后轉讓所有權由政府經營。該項目占地面積732畝，總投資11.673億元，建筑總面積43萬平方米，項目包括居家養老、養老公寓、醫院、溫泉養生康復中心、文化養生生態園。目前已投資1.7億元，養老公寓建筑面積3.9萬平方米，醫院建筑面積1.5萬平方米，設有1200張養老床位和200張醫療床位，市組織部及民政局集中供養的建國前老黨員、民政優扶對象及社會老人共計300余人已經入住楓葉正紅養老公寓。項目全部建成后，總共可提供7800張養老床位和600張醫療床位。

將PPP模式引入養老機構的建設和運營，不僅緩解了政府資金吃緊問題，還在一定程度上規避了政府和私人企業所面臨的風險，對私人企業有較大的吸引力。同時，PPP模式下養老機構項目的成功案例對我國采取PPP模式興建養老機構具有寶貴的參考價值，鼓勵更多社會資本投資建設養老機構。因此在我國養老機構轉型的關鍵時期試點PPP模式，可以很好地解決我國養老機構投融資遇到的難題。

2.2 發行養老機構專項債券

專項債券（即收益債券），指為了建設某個專項具體工程而通過發行債券籌集資金，它是以工程項目建成后的盈利為保證的，無需政府財政支出，不僅有利于緩解政府財政壓力，還對養老機構建設資金的籌措有一定的啟發作用[5]。我國發展改革委辦公廳于2015年4月發布《關于印發<養老產業專項債券發行指引>的通知》（發改辦財金[2015]817號），政策指出國家支持私人企業發行養老產業專項債券，規定所得資金投入養老服務設施的建設和提供養老服務[6]。

2016年國家發改委核準同意湖南省寧鄉縣城市建設投資集團有限公司發行養老產業專項債券，規定專項債券不得超過10.3億元，并且籌集的資金將全部投入寧鄉陽光養老社區項目的建設。同年四川省遂寧市天泰實業有限責任公司也獲得國家發改委核準發行養老產業專項債券，遂寧市川中養老康體休閑中心建設項目投入7億元，補充運營資金3億元，共10億元。在政策暖風下，養老產業專項債券的發行不僅有助于養老項目的籌資，同時為養老項目提供了一條長期限、低成本的融資渠道。

2.3 設立產業投資基金，推動養老產業發展

產業投資資金是指發行基金給多個投資商，從而設立基金公司，并自任管理人或委托其他管理人管理基金資產，主要進行企業重組投資、基礎設施投資或創意投資等業務[7]。

2015年，我國首支省級政府引導型健康養老產業投資基金在湖南省成立。湖南健康養老產業投資基金首期規模45億元。該基金在項目投資、機構養老、終老服務和老年用品等多個領域均有部署。不僅私營企業出資，還包括保險公司和金融機構等。如華夏銀行發起的養老產業基金，該基金初期規模約10億元，通過股權投資或劣后債投資模式扶持養老設施的建設。養老產業投資基金的發起，有效地緩解資金短缺的壓力，大大推動了養老機構的發展，同時，拓寬養老領域，推動養老產業的繁榮發展。

總而言之，應積極引導社會資本采取PPP模式參與養老機構的建設和運營，并通過發行專項債券、設立養老產業投資基金等方式拓寬融資渠道，以此保證PPP模式在養老機構投融資體制改革中的適用性。

3 養老機構投融資體制改革配套政策建議

3.1 完善試點PPP模式的政策建議

為了更好地發揮PPP模式的作用，各地政府應給予相應的土地規劃、資金補助等扶持政策，積極引導社會資本參與養老機構的建設，例如我國四川省政府于2015年發布通知，該通知指出計劃支持10個非營利性養老機構的建設，每個試點城市建設一個，此次試點將首次采用PPP模式。由社會資本負責籌集資金，并建設運營養老機構，同時擁有養老機構的所有權[8]。其次，政府要出臺完整、全面的法規政策，建立有效的協調和監管機制，明確養老機構PPP模式中各參與方的權利與義務，盡可能減少沖突。最后，做好PPP模式下養老機構項目的風險識別工作，建立科學的管理機制和公平的風險分擔機制，盡量保證雙方風險最小化。

3.2 發行專項債券的政策建議

國家應完善專項債券相關法律法規，建立高效的養老產業專項債券發行管理體系，加強企業債務管理、規范企業債券的發行，以保證投資者的利益；各地方政府在滿足國家發改委要求的基礎上，適當放寬企業債券審核政策和準入條件，提高審核效率，從而提高企業發行專項債券的積極性；應制定合理的資產劃分和風險分擔等政策，保證企業獲得持續穩定的收益，吸引更多企業發行養老產業專項債券；同時制定完備的償債保障措施規則，設定合適的企業準入條件，從而減小債務到期兌付風險。

3.3 設立產業投資基金的政策建議

各地方政府應適當放寬政策、簡化審批手續，吸引民間資本投資養老領域，設立養老投資基金；應加大政策宣傳力度，允許信息公開化，為社會資本提供信息收集平臺，并給予合適的政策優惠，增強社會資本設立養老投資基金的信心；政府應采取“放”、“管”相結合的手段，完善行政監管體系，一定程度上簡化養老機構的手續審批程序，保證基金安全運行；同時政府應加強產業投資基金相關法律法規的建設，制定相應的產業投資基金管理辦法，為企業設立、運作養老產業投資基金提供良好的法律政策環境。

4 結語

目前我國正處于建設新型養老機構的關鍵時刻，但資金短缺、融資渠道單一等因素都阻礙了養老機構的快速發展，要解決這些難題，僅對養老機構投融資體制的改革是遠遠不夠的，還應為養老機構的發展提供完備的保障體系，建立健全的關于養老機構PPP模式的法律法規體系，完善養老機構PPP模式投融資管理體系，建立有效的政府部門和私人企業間的協調機制，明確雙方的權利和義務關系，開辟新的養老機構投融資渠道。

參考文獻：

[1]張雪娥.中國人口老齡化問題的特點及對策思考[J].市場論壇，2013（11）：19-20.

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[3]吳敏.基于需求與供給視角的機構養老服務發展現狀研究[D].山東大學，2011.

[4]姜軍.PPP模式應用于北京市養老機構建設的研究[A].《決策與信息》雜志社、北京大學經濟管理學院.“決策論壇——管理科學與經營決策學術研討會”論文集（上）[C].《決策與信息》雜志社、北京大學經濟管理學院，2016：2.

[5]王建波，趙佳，賈英豪.城市地下綜合管廊投融資體制[J].土木工程與管理學報，2016（04）：8-11，28.

[6]國家發展改革委辦公廳.關于印發《養老產業專項債券發行指引》的通知（發改辦財金[2015]817號）[Z].北京：中華人民共和國國家發展改革委辦公廳，2015.

[7]中華人民共和國國家發展計劃委員會.產業投資基金暫行管理辦法[Z].北京：中華人民共和國國家發展計劃委員會，2006.

[8]四川省財政廳，四川省民政廳.關于開展運用民辦公助機制支持社會資本建設非營利性養老機構試點工作的通知[Z].四川：四川省人民政府，2015.