新預(yù)算法實(shí)施背景下人民銀行預(yù)算管理改革研究

賈大力 人行華亭縣支行

新預(yù)算法實(shí)施背景下人民銀行預(yù)算管理改革研究

賈大力 人行華亭縣支行

隨著我國(guó)公共財(cái)政管理體制建設(shè)的不斷深入，人民銀行作為國(guó)務(wù)院組成部委之一，在統(tǒng)一財(cái)政預(yù)算體制下，自2006年起實(shí)施部門預(yù)算管理模式。部門財(cái)務(wù)預(yù)算管理的實(shí)施，是通過(guò)組織預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算監(jiān)督等工作，充分發(fā)揮了預(yù)算在人民銀行正常履行職能所起的保障作用。然而，隨著新預(yù)算法的頒布實(shí)施及央行職能轉(zhuǎn)變、新業(yè)務(wù)的不斷發(fā)展，人民銀行預(yù)算管理問(wèn)題也日益突出。如何采取有效措施提高預(yù)算管理水平，規(guī)避財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，是值得作為基層央行財(cái)務(wù)人員的我們深入探討的重要課題。

預(yù)算管理改革 新預(yù)算法

一、新預(yù)算法頒布實(shí)施的重要性

我國(guó)財(cái)政改革秉承公共財(cái)政的理念。在財(cái)政功能上，處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，財(cái)政的作用不“越位”、不“缺位”。在預(yù)算管理上，力爭(zhēng)做到預(yù)算完整，公開(kāi)透明，科學(xué)有序，執(zhí)行有效，紀(jì)律嚴(yán)明。新預(yù)算法反映了現(xiàn)代預(yù)算管理的基本要求，與前預(yù)算法相比，它在以下五方面取得了重要的突破：一是完善政府了預(yù)算體系，健全透明了預(yù)算制度；二是改進(jìn)了預(yù)算控制的方式，建立了跨年度預(yù)算平衡機(jī)制；三是規(guī)范了地方政府債務(wù)管理，嚴(yán)控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；四是完善了轉(zhuǎn)移支付制度，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化；五是堅(jiān)持厲行節(jié)約，硬化預(yù)算支出約束。這些重要的突破對(duì)人民銀行預(yù)算管理產(chǎn)生了重大的影響。

二、新預(yù)算法頒布對(duì)人民銀行預(yù)算管理的影響

（一）預(yù)算制度建設(shè)與預(yù)算體系建設(shè)方面

新預(yù)算法并明確規(guī)定：政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算。新預(yù)算法增加規(guī)定，除涉及國(guó)家秘密的事項(xiàng)外，經(jīng)本級(jí)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)，預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告及報(bào)表，應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后20日內(nèi)由政府財(cái)政部門向社會(huì)公開(kāi)，并對(duì)本級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的安排、執(zhí)行情況以及舉借債務(wù)的情況等重要事項(xiàng)作出說(shuō)明。各部門預(yù)算、決算及報(bào)表應(yīng)當(dāng)在本級(jí)政府財(cái)政部門批復(fù)后20日內(nèi)由各部門向社會(huì)公開(kāi)，并對(duì)其中的機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的安排、使用情況等重要事項(xiàng)作出說(shuō)明。這要求人民銀行預(yù)算管理方面，不僅要加強(qiáng)預(yù)算賬戶的管理，嚴(yán)格落實(shí)預(yù)算管理制度，更要提高部門預(yù)算的透明度。

（二）預(yù)算控制方式方面

在預(yù)算控制方面，新預(yù)算法增加規(guī)定，各級(jí)人大預(yù)算審查的重點(diǎn)是：預(yù)算安排是否符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的方針政策，收支政策是否可行；重點(diǎn)支出和重大投資項(xiàng)目的預(yù)算安排是否適當(dāng)；對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移性支出預(yù)算是否規(guī)范、適當(dāng)?shù)葍?nèi)容。目前，人民銀行預(yù)算管理強(qiáng)調(diào)預(yù)算控制的剛性化，管理缺乏彈性，它容易造成管理“因循守舊、一成不變”。新預(yù)算法對(duì)預(yù)算控制方面的增加規(guī)定，為人民銀行預(yù)算控制改革指明了方向。

三、新預(yù)算法下人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算管理將存在的問(wèn)題

（一）財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度落后、不健全監(jiān)督部門缺位

《人民銀行的預(yù)算管理規(guī)定》、《人民銀行財(cái)務(wù)管理制度》都是上世紀(jì)90年代制定實(shí)施的，無(wú)論是從程序規(guī)定還是從內(nèi)容規(guī)定，這些度和規(guī)定都與新預(yù)算法預(yù)算管理的實(shí)際工作不相適應(yīng)，而且制度本身還存在著一些缺陷，在執(zhí)行中也暴露出一些問(wèn)題。如現(xiàn)行財(cái)務(wù)管理體制模式下，財(cái)務(wù)活動(dòng)的進(jìn)行，財(cái)務(wù)部門往往是一個(gè)活動(dòng)的最終位置，無(wú)法對(duì)整個(gè)活動(dòng)進(jìn)行有效的履職；財(cái)務(wù)活動(dòng)雖然接受著內(nèi)部審計(jì)部門的監(jiān)督，但整個(gè)財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中缺少監(jiān)督部門的介入，監(jiān)督通常在事后進(jìn)行；由于受經(jīng)費(fèi)緊張、費(fèi)用指標(biāo)分配不合理、費(fèi)用相互擠占等客觀因素的影響，財(cái)務(wù)信息透明度不高。

（二）財(cái)務(wù)預(yù)算編制質(zhì)量不高

目前，基層人行現(xiàn)行的預(yù)算編制方法仍沿用過(guò)去的“基數(shù)+增長(zhǎng)比例”方法，這種編織方法脫離了預(yù)算單位實(shí)際業(yè)務(wù)發(fā)展需求，沒(méi)有一套科學(xué)的定員、定額標(biāo)準(zhǔn)，缺乏預(yù)算編制依據(jù)。對(duì)于費(fèi)用，上級(jí)行也是以基數(shù)作為核批費(fèi)用的主要依據(jù)，對(duì)于工資水平、物價(jià)水平、業(yè)務(wù)量大小等客觀因素，考慮不太周全，容易產(chǎn)生分配不均現(xiàn)象，影響了基層人行員工工作的積極性。縣支行財(cái)務(wù)預(yù)算編制人員的財(cái)務(wù)分析能力較弱、預(yù)算編制專業(yè)人員相對(duì)缺乏、財(cái)務(wù)人員的分析手段單一、對(duì)新預(yù)算法的學(xué)習(xí)、掌握不到位也是財(cái)務(wù)預(yù)算編制質(zhì)量不高的重要原因之一。

四、新預(yù)算法實(shí)施情況下人民銀行提高預(yù)算管理水平的建議

（一）建立健全財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度體系

新預(yù)算法指出，在預(yù)算管理上，要力爭(zhēng)做到預(yù)算完整，公開(kāi)透明，科學(xué)有序，執(zhí)行有效，紀(jì)律嚴(yán)明。人民銀行財(cái)務(wù)管理體制模式下，財(cái)務(wù)活動(dòng)的進(jìn)行，存在著監(jiān)督不嚴(yán)、信息公開(kāi)透明度不高、預(yù)算編制方法不夠合理等問(wèn)題。在新預(yù)算法的指引下，人民銀行應(yīng)該積極的探索完善相關(guān)制度，制定符合新預(yù)算法及人民銀行實(shí)際的預(yù)算管理體系。按照“零基預(yù)算”管理要求，應(yīng)當(dāng)及時(shí)研究制定部門預(yù)算，編制操作規(guī)程，統(tǒng)一預(yù)算編制原則、程序、方法以及各個(gè)環(huán)節(jié)、各科目的操作流程，將部門預(yù)算管理的原則、要求及操作事項(xiàng)貫徹其中，建立基層人行財(cái)務(wù)預(yù)算內(nèi)部監(jiān)督制度，提高財(cái)務(wù)資金使用透明度。

（二）重視預(yù)算工作，提高預(yù)算編制質(zhì)量

人民銀行現(xiàn)行的預(yù)算編制存在著很多的問(wèn)題，如預(yù)算編制依據(jù)不明確、預(yù)算編制基數(shù)影響因素考慮不全面、預(yù)算編制人員財(cái)務(wù)素質(zhì)不高，這些問(wèn)題嚴(yán)重影響著財(cái)務(wù)工作的質(zhì)量。因此，在加強(qiáng)制度建設(shè)、體系完善過(guò)程中，我們也應(yīng)重視預(yù)算的編制過(guò)程，改進(jìn)預(yù)算編制方式、加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)能力培養(yǎng)。在基層人行預(yù)算編制方式方面，建議采用“零基預(yù)算法”編制預(yù)算。

（三）建立健全項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效考評(píng)與跟蹤問(wèn)效制度

新預(yù)算法指出，要把預(yù)算落到實(shí)處，并嚴(yán)格掌控預(yù)算資金的運(yùn)作過(guò)程。人民銀行工作，應(yīng)把預(yù)算作為考核工作效率、工作質(zhì)量的重要標(biāo)準(zhǔn)。預(yù)算本身具有可考核性，因而可以根據(jù)預(yù)算執(zhí)行情況來(lái)評(píng)定工作成效，分析差異進(jìn)而改進(jìn)工作。因此，應(yīng)加強(qiáng)可行性報(bào)告和績(jī)效考評(píng)報(bào)告對(duì)安排項(xiàng)目支出預(yù)算的作用，強(qiáng)調(diào)預(yù)算執(zhí)行的效果和效率，改變預(yù)算編制方法。同時(shí)，建立對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)的可行性、項(xiàng)目資金投入使用后的跟蹤問(wèn)效制度，全面考評(píng)投入的預(yù)算資金是否達(dá)到預(yù)期的使用效果，項(xiàng)目投入后是否發(fā)揮預(yù)期的功能等情況，實(shí)現(xiàn)公平、透明、完整、規(guī)范、高效的預(yù)算管理目標(biāo)。