關于進一步理順上海市河道管理養護市與區縣事權和支出責任劃分的若干問題研究

上海市財政局農業處

摘要：長期以來，我國政府間事權和支出責任存在不清晰、不合理、不規范等問題，制約了政府職能的履行和行政效率的提高。事權的劃分是現代財政制度有效運行的基礎，只有明晰了政府間事權，才能界定各級政府的支出責任。本文就進一步理順上海市河道管理養護市與區縣事權和支出責任劃分的若干問題進行了研究。

關鍵詞：財政；事權和支出責任劃分；研究

黨的十八屆三中全會對深化財稅體制改革作出了全面部署，提出建立現代財政制度的三個重點任務：改進預算管理制度，完善稅收制度，建立事權和支出責任相適應的制度。長期以來，我國政府間事權和支出責任存在不清晰、不合理、不規范等問題，制約了政府職能的履行和行政效率的提高。事權的劃分是現代財政制度有效運行的基礎，只有明晰了政府間事權，才能界定各級政府的支出責任。同時，我們考慮在市場經濟制度日益健全的背景下，各級政府如何在事權劃分清晰的基礎上，統籌考慮支出責任，使政府提供公共產品更有效。

一、事權與支出責任的內涵

真正的公共經濟學中并無“事權”一說，“事權”是我國特定環境下的特定稱謂，具有中國特色，是計劃經濟體制下各級政府的行政管理權，是一種行政隸屬關系。從公共經濟學的角度，應該稱其為“公共服務職責”，即各級政府承擔的由本級政府提供的公共服務供給的職能和責任。市場經濟下的政府職能主要是提供公共品或者說是公共服務，“事權”的內涵就是公共供給職責，作為財政就體現在支出責任上。“公共服務職責”的多少決定著各級政府管理事務的權力，而支出責任與公共服務職責供給的匹配程度直接影響利益分配格局。因此，從本質上說各級政府公共服務職責的劃分不再依據行政管理關系，而是公共服務的層次。

同時，財政的職能還可以進一步細化為“事權”和“事責”。政府到底將錢用于什么事、用于哪一類民眾具有選擇性，表現為權力，稱之為“事權”。做事必須支出，表現為責任，稱之為事責。財政的事責就是支出責任。黨的十八屆三中全會《決定》的權威解讀中已經有非常明晰認知：事權是一級政府在公共事務和服務中應承擔的任務和職責，支出責任是政府承擔的運用財政資金履行其事權，滿足公共服務需要的財政支出義務。

二、事權和支出責任的分類和劃分特征

（一）現階段事權分類。目前，我國學界和實踐部門推崇的“范本”是：全國性公共產品由中央政府提供，地方性公共產品和公共服務由地方政府提供，具有外溢性地方公共產品和公共服務，可由中央政府和地方政府聯合提供，或中央政府補助地方政府提供，更有甚者也直接由中央政府提供。

但基于公共產品的層次性，對政府間財政支出責任劃分存在“水土不服”，對財政的支出責任有兩種劃分：“橫向”劃分，按照公共產品特點進行支出責任劃分，對某類公共產品在不同層級政府間作出明確分工和界定；“縱向”劃分，根據責任要素在政府間進行劃分，責任要素可分解為決策權、執行權、監督權和支出權，相應可將同一公共產品的不同責任要素在政府間進行劃分，我國目前采用的是“縱向”劃分方式。根據事權的來源不同，將事權劃分為“法定”事權和“委托性”事權。法定事權指根據法律法規規定上下級橫向應該承擔的事務。委托性事權是上級政府部門委托給下級政府部門的事務。因此，從規定上看我國的事權劃分較為規范，但在實踐中會出現上級政府通過事權指派或下放，將難以清晰界定的事權安排給下級政府的情況。

（二）現階段事權特征。當前我國處在發展階段，由于公共風險的擴大導致政府職能不斷擴張，政府職能從單純“經濟增長”，向經濟、政治、社會、生態等多方面統籌兼顧轉變。為了能夠讓財力和事權匹配穩定，需要細化各級政府的支出責任。現階段各級政府職能存在初級、中級、高級三類并存和過渡階段，主要表現在正在從用于經濟建設和行政運行轉變到基本公共服務和民生保障。

（三）現階段事權的幾類表現。

1.同質。各級政府間的“同質”現象明顯。不同層級的政府在職能、職責和機構設置高度統一導致政府的全能型，一定程度上限制了市場機制作用的發揮，不利于地方發展。各級政府事權交叉重疊、支出責任重點不明確。形成統一事務“齊抓共管”局面，分工主要是相應的支出比例大小。前財政部長樓繼偉曾提出，上級政府和下級政府對社會保障、公共衛生、義務教育等事項的職責和支出責任實行共同承擔，不少事項上級政府按一定比例負擔的方式對下級政府補助，職責重疊、共同管理、使得上級與下級通過各種形式進行博弈，造成職責不清，互相擠占或雙方都不管，無從問責。

2.錯位。一是應由上級政府負責的事務交由地方處理；二是屬于下級政府管理的事項上級政府承擔了較多支出責任；三是對于下級政府管理的任何事項，上級政府都可以無條件介入，給予財政補助。既不利于下級政府因地制宜發揮主動性，使得上級政府陷入大量微觀事務，也為部分部門尋租創造機會。

3.下移。我國基本公共服務事權重心設置偏低，下級政府尤其是最基層政府承擔了超出其負責范圍的支出責任，政府事權配置的重心低導致各級政府承擔事權責任與其收入和行政能力不對稱。

4.規則。當前行政體制下，各部門出臺的政策主要考慮的必要性和收益大小，沒有經過充分的風險評估和財力論證。規則不清導致上級部門引發的事權調整與財力配置的不對稱，導致下級政府無力承擔。

黨的十八大作出了“大力推進生態文明建設”的戰略決策，2015年，中共中央、國務院發布《關于加快推進生態文明建設的意見》，將生態文明建設置于重要地位。研究理順政府間生態環境治理相關事項的事權和支出責任劃分，對各級政府和各職能部門各司其職、權責統一，提高老百姓居住環境具有十分重要的意義。下面將結合國外、兄弟省市的案例和經驗，對上海市河道管理養護的情況進行分析，提出存在問題以及下一步設想。

三、國外及兄弟省市河道管理養護事權劃分情況簡介

（一）國外有關情況。

1.美國。美國河流眾多，總長度達290萬km，水資源開發程度較高。在多數大中河流的上中游基本上實現了壩、閘的梯級開發，實行誰開發誰管理的原則，將規劃、設計、施工、管理一體化。因此，河流的管理不單是對河道的管理，而是流域的綜合管理，包括防洪、航運、發電、灌溉、水質保護及旅游業等。

美國中央一級沒有統一的水利水電機構，聯邦政府、州政府、地方政府、私營企業都有自己的水利機構，共同實施對各流域水資源的開發和管理。水政策由各級政府（聯邦政府、州政府、地方政府）及各個部門（行政、立法、司法）制定，因此往往不統一，各級政府的水政策以及同一政府的各個部門的政策有時發生矛盾，需要協調。

2.俄羅斯。俄羅斯河流居世界第二位。河道的管理主要由“土壤改良和水利部”及其在各加盟共和國相應機構負責。由于航運梯級開發比較充分，災難性洪水很少，而且有大型水庫攔蓄，河道防洪間題不突出。河道管理的主要任務是保證航運及灌溉的順利進行。

3.印度。印度河流的開發利用以及防洪主要由各邦負責，由各邦議會制定的一些地方水法至今仍然有效。中央政府只負責協調邦際糾紛和對跨邦河流的綜合開發提出意見。1956年制定了《邦際河流水糾紛法》和《河流委員會法》。成立了4個河流委員會，負責編制河流綜合開發規劃，協調邦間事務，以使各邦的建設工程不對其他邦造成危害。

4.日本。日本國是由本州、北海道、九州、四國4個大島和許多小島組成的島國。日本的河流與世界大陸河流相比有其獨特的自然特色：其河流長度短，坡度陡而水流急。由于日本河流的特點，洪水和泥石流經常威脅工農業生產和居民的安全，所以日本政府對河道管理非常重視，建立了各級管理機構，實行分級管理。制定了河道管理法規《河川六法》。

日本國家機關中主管水利業務的是建設省，建設省下設河川局，具體負責水利業務，也是日本主要的水利機構。日本的行政區劃是，1都（東京都）、1道（北海道）、2府（京都府和大阪府）、43縣，縣以下分市、町、村。都、道、府，縣中也設有相應的機構負責水利業務。

從上述4國的情況來看，各國在水資源的開發利用中，都對河道進行分級管理。但是具體的管理體制和管理辦法，隨著各國的水文氣象、河流特性、水資源開發程度和國家體制而有所不同。其中，日本在法制的基礎上實行河道分級管理的經驗，有可借鑒之處。

（二）國內部分地區有關情況。

1.安徽省河道管理實踐。安徽省河道管理實行統一管理和分級管理相結合的管理體制，根據本省實施的《水法》辦法和《河道管理條例》辦法的規定，以及省水行政主管機關授權，省水利廳設立安徽省長江河道管理局為全省長江河道專門管理機構：沿江市、縣（市區、農場）設立長江河道管理機構，負責本行政區域內長江河道的管理工作，各級長江河道管理單位行政上受同級人民政府和水行政主管機構領導，業務上受省長江河道管理局的統一領導。

安徽省長江河道管理財政來源主要依靠行政撥款。省市級河道管理單位由上級財政全額撥款，縣級或以下河道管理單位大部分由財政差額補助，少數單位為自收自支。此外，開展多種經營，通過開發利用水土資源和興辦第三產業增加收入，在一定程度上也緩解了人員經費不足的矛盾，就人事權和財務權分離的問題而言，安徽省長江河道管理系統，原來實行的是條塊結合的管理體制，即市、縣管理行政和人事，省里負責管理財務和河道業務。后來，長江河道實行統一管理，堤防、水（涵）閘實行分級管理、分級負責的管理體制。原由省與地方雙重領導、地方管理為主的長江、淮河河道管理機構，有29個將成建制上劃給省水利廳，由省長江、淮河河道管理局實行垂直管理，有22個下劃給當地水行政主管部門管理。上劃單位的堤防、水（涵）閘收歸省長江河道管理局直管，下劃單位的堤防、水（涵）閘交所在市、縣水行政主管部門管理，省長江河道管理局負責業務指導以及省水利廳授權的相關行政管理工作。長江河道管理系統上收單位人事管理由省長江河道管理局實行垂直管理。

2.遼寧省河道管理實踐。遼寧省采取的是省、市、縣、鄉（鎮）四級河道管理體制的框架。就河道管理單位運行機制的相互關系而言，省、市到縣河道管理單位運營機制的相互關系是基本一致的，各自除直接管理的河流或河段外，均有從事行業管理、對下級河道管理單位進行業務指導和管理的職能，在行政上各自受水行政主管部門的指導。市、縣兩級河道管理單位大多數都是差額撥款的事業單位，但是在編制上還存在人員不足的問題。

鄉鎮級河道管理單位的情況相對比較復雜，根據其與水行政主管部門的關系可分為垂直、橫向和綜合管理三種情況。

第一種垂直管理是由縣水行政主管部門統管，人、財、物均由縣水行政主管部門負責，如鐵嶺、法庫、新城子區等縣（市、區）為此種管理體制。垂直管理是主要大河管理體制的主流，就大江大河地區，實行該種管理體制的縣區約占總數的80%。實施垂直管理體制可以節省工作環節，提高工作效率，提高管理水平。同時由于垂直管理減少了行政干預，所以有利于基層所的獨立發展。但是，垂直管理體制不能很好調動沿河鄉、村管理機構及群眾的積極性，給河道管理帶來了一定的壓力。

第二種橫向管理是人、財、物均由鄉鎮政府管理，縣水行政主管部門只從事業務指導，如臺安、盤山縣為此種管理體制。橫向管理體制最大的優點就是能夠把沿河的鄉、村管理機構及群眾的積極性調動起來。這樣可以從一定程度上緩解河道管理、維修費用嚴重不足的矛盾。然而，由于縣水行政主管部門對鄉鎮河道所沒有領導權，在工作安排和行動落實上必須先經過鄉鎮政府，信息傳遞環節的增多，影響了管理效率。較多的行政于預也不利于行業管理、河道執法和河道管理單位自身的獨立發展。

第三種綜合管理是介于前兩種體制之間。鄉鎮河道所的所長由所在鄉鎮政府推薦，經縣水行政主管部門審查同意方可上任，即縣水行政主管部門僅對鄉鎮河道所一把手的人選有決定權，其他的人、財、物均由鄉鎮政府負責。目前，主要江河地區只有昌圖縣為此種體制。

還有其他無主要大江大河的地區則屬于另外一類管理體制，絕大部分僅有市、縣兩級專門的河道管理機構，其職能和相互關系與主要大江大河沿線地區基本一致。但是鄉鎮級河道管理工作沒有單獨分離出來，沒有專門機構和專職人員，河道管理僅是鄉鎮水利站工作業務的一部分。這樣的體制導致河道管理業務無法全面展開，河道管理單位的功能也不能充分發揮。

四、上海市河道管理養護現狀

（一）河道管理體制基本情況。上海市屬平原感潮河網地區，水系發達，河道縱橫。根據上海市第一次全國水利普查暨第二次水資源普查數據，本市現有河道26603條，總長25348.48公里，其中市管河道31條，總長856.34公里，占河道總長的3.4%；區縣管河道272條，總長2392.74公里，占河道總長的9.4%；鄉鎮管河道2092條，總長5577.20公里，占河道總長的22.0%；村級河道24208條，總長16522.20公里，占河道總長的65.2%。這些河道絕大部分分布在郊區縣。

上海市河道實行分級管理體制。按照《上海市河道管理條例》規定：本市河道修建、維護和管理實行統一管理與分級負責相結合的原則。上海市水務局是本市河道的行政主管部門，負責對本市河道的監督管理和指導，并對市管河道實施管理；區縣水行政主管部門是同級人民政府河道行政主管部門，按照其職責權限，負責本行政區域內河道的管理；鄉鎮人民政府和鄉鎮水利機構按照其職責權限，負責鄉鎮管河道（包括村級河道）的管理。

（二）河道整治基本情況。歷屆市委、市政府一直把河道水環境治理作為城市環境建設的重中之重，特別是“十五”以來，通過采取“截污治污、溝通水系、調活水體、營造水景、改善生態”等有效措施，滾動實施環保三年行動計劃，以蘇州河環境綜合整治為重點帶動中小河道整治，城鄉水環境面貌得到持續改善。一是完成蘇州河環境綜合整治一期、二期、三期工程建設。至2000年底，蘇州河干流基本消除黑臭，底泥中重現昆蟲幼蟲，2001年市區河段出現成群的小型魚類，2002年以來市區河段的主要水質指標逐漸好轉，穩步改善，達到了地表水V類（景觀水）的標準。二是相繼啟動并完成“中心城區河道整治”、“郊區黑臭河道整治”、“郊區萬河整治行動”、“郊區骨干河道整治”等“四大戰役”。完成了201條段336公里中心城區黑臭河道的整治任務，到2005年底中心城區河道基本消除黑臭；實施了郊區近1000公里黑臭河道整治，郊區23245條段17067公里河道面上疏浚整治，以及郊區近1000公里的骨干河道整治，至2010年底，實現全市河道基本消除黑臭的階段性目標。上海的河道水環境治理方向正從“消除黑臭、改善水質”為主向“穩定水質、修復生態”為主轉變。

（三）河道整治政策、機制的基本情況。上海市制定出臺了《上海市河道整治工程項目和資金管理辦法》，從項目儲備、項目申報和審批、項目實施、投入政策和資金管理、項目驗收等方面，進一步規范和加強了河道整治項目的建設管理。

1.河道整治項目的組織實施以塊為主。河道整治工程由區縣水務局負責組織實施。經調查，市管、區縣管河道中，閔行、嘉定等區河道整治項目法人由區人民政府組建，由區城投（城發）公司組織實施，寶山、奉賢、松江、金山、青浦、崇明等區縣項目法人由區人民政府委托區水務局負責組建，由區縣水務局所屬代建公司或事業單位組織實施。鎮村級河道，大部分區縣參照市管、區縣管河道整治模式組建項目法人，浦東、嘉定、松江、青浦、崇明等區縣由所在鄉鎮人民政府明確項目法人，主要由鄉鎮城建辦或委托鄉鎮水務站等單位組織實施。

2.河道整治投資實行差別化補助政策。按照“兩級政府，兩級管理”的原則，并根據區縣財政狀況及建設任務等因素綜合考慮，河道整治工程項目投資實行分級承擔。投資政策原則上分為三類：市級河道整治由市全額承擔；區、鎮、村級河道整治分為4檔：崇明市級補貼工程費用90%；金山、奉賢市級補貼工程費用80%；青浦、松江市級補貼工程費用70%；其他各區市級補貼工程費用60%。

（四）河道管理養護政策、機制的基本情況。上海市制定印發了《關于進一步加強本市中小河流管理養護工作的實施辦法》，對河道的日常維護建立了長效機制。

1.河道長效管理機制基本建立。以“河道保潔、設施養護全覆蓋”為目標，本市初步建立了包括資金保障機制、分級責任機制、巡查報告機制、監督考核機制、抽查通報機制、應急處置機制等為主要內容的中小河道長效管理機制。按照市政府《關于進一步深化本市城市養護作業領域市場化改革工作的指導意見》，正在推進市管、區縣管河道設施養護市場化工作，穩步推進鎮村級河道設施養護市場化。目前鎮村級河道仍由所在鎮人民政府負責河道設施養護，主要委托鎮農副公司、鎮水務站、綠化養護公司等組織實施。河道保潔依托原有的“萬人就業”和“千人就業”項目，主要由所在區縣水務局負責行業監管，所在區的河道保潔服務社具體承擔，但青浦區由區綠化和市容局負責河道保潔行業監管。

中小河道輪疏的實施責任主體是所在鄉鎮的人民政府，實際操作中由鄉鎮人民政府委托鄉鎮水務站、鄉鎮農業部門等單位組織實施。

2.河道長效管理實行定額補助政策。根據各區縣中小河道養護設施量、養護成本等，分級進行資金補助：市管河道養護資金由市財政定額承擔；中小河道市補資金實行定額補助，具體為區縣管河道9萬元/公里·年，鄉鎮管河道3萬元/公里·年，村級河道2萬元/公里·年，年度落實市財政補助約10億元。區縣、鄉鎮按實際需要，科學測算養護資金需求，配套安排相應的管養費用。

中小河道輪疏政策按照“三級政府，三級管理”的要求，采取區縣投入為主，區縣、鄉鎮按照財力不同，配套資金實行按比例分攤。崇明、青浦、松江等區縣的鄉鎮財力負擔較大，需配套50%，浦東鄉鎮財力負擔較小，需配套8%～20%不等。

（五） “十二五”期間河道整治管理養護投入情況。2011年，上海市出臺了《關于貫徹〈中共中央、國務院關于加快水利改革發展的決定〉的實施意見》，文件要求建立健全水利投入穩定增長機制，加大公共財政對水利的投入力度。力爭今后10年全市水利年平均投入比2010年高出一倍。按照這個要求，從2011年起，市級財政水利投入統計如下：

2010年市級財政安排補貼收入17億元，2011—2015年市級財政補助資金分別為：17億元、29億元、26億元、50億元（含由市級全額承擔的西部泄洪通道建設資金15億元）、38億元，五年合計160億元。“十二五”期間平均每年市級水利專項投入比2010年增加88%，其中：全市河道養護管理累計投入約41億元，市級投入25億元。水利投入從整治到管理養護以市級為主的局面日趨凸顯。

五、上海市市與區縣河道管理養護事權和支出責任劃分存在的主要問題

（一）事權設置不清晰。

1.事權設置同質嚴重。目前，在河道養護管理事項中，政府職責存在一定的“同質”問題，市、區政府間的“同質”現象明顯。在政府的“三定”方案，部門職責設置高度統一，上下級政府部門都存在河道管理養護責任，沒有突出各級事權重點，同一事項至上而下，無法體現和調動各級政府自身積極性，因而形成支出重點不明確。上級政府事無巨細統管、下級政府依賴性加強；或者上級與下級通過各種形式進行博弈，造成職責不清，互相擠占或雙方都不管，無從問責。

2. 事權設置重心偏低。上海市的河道分級制導致大量的鎮村級河道管理責任都落實的鄉鎮，承擔著區域內所有的管理事項，需要完成上級政府交辦的任務，解決自身產生的問題，而鄉鎮的人員力量和技術措施往往不能滿足上述要求，超出了鄉鎮政府負責范圍，政府事權配置的重心低導致各級政府承擔事權責任與其行政能力不對稱。

3. 事權設置分散斷層。河道管理養護雖職責在水務部門，但形成有效結果的事項涉及多部門、多條線，部門間職責交錯，缺乏有效協調。環保部門負責污水排放和排放標準、水污染防治的管理，經信部門負責對工業企業污染排放的管理，交通部門負責對航道污染防治的管理，農業部門負責對農業污染防治的管理等等，對河道管理養護僅靠水務部門一家無法實現。而各部門又從部門利益出發，無法形成有效的綜合效應。

（二）支出責任不合理。由于事權設置得不清晰，直接導致財政支出的不合理，影響了財政資金的使用效益。

1. 由于事權設置同質，形成河道管理養護事項“齊抓共管”局面，事項的職責和支出責任實行共同承擔，上級政府按一定比例負擔的方式對下級政府補助，比例的合理性、補助資金的多少直接影響河道管理養護的效果。譬如黃浦江蘇州河的管理，雖然是市級河道但上游地區由市堤防處負責，下游地區由中心城區河道所管理，資金由市級全額承擔。事權不清，支出責任混淆。

2. 由于事權設置重心低，形成河道管理養護事項的大部分責任都落實在鄉鎮政府和區級政府。雖然，近年來對區縣的轉移支付力度越來越大，區縣每年的可支配財力越來越多，但過度下沉的事權和支出壓力，對基本公共服務均等化會起到制約的效果。

3.由于事權設置得分散，形成河道養護管理效果不明顯。環保、水務、經信、航道等部門都會在各自部門預算中安排治理相關污染的支出，對于點的污染會起到一定的治理效果，但由于安排分散，部門間缺乏溝通協調機制，無法產生規模性成效，河道的流動性也削弱了點上的整治成效。

另外，在河道管理養護事項中，市與區縣事權和支出責任劃分不盡規范。一是事權和支出責任劃分與收入歸屬不一致，譬如河道修建維護管理費全部為市級收入，市級通過補貼形式承擔了部分區縣支出責任，而目前的河道管理養護責任都落實在區鎮村。二是現行市與區縣事權劃分法律法規依據比較薄弱，導致在支出責任劃定時比較隨意，不夠規范統一，“一事一議”、“討價還價”的現象嚴重。譬如只要有突擊性任務，由于無明確規定可依，區級都會為減少本級支出而向市級爭取更多的資金政策支持等等。

六、上海市河道管理養護事權與支出責任思路

按照政府間的事權和支出責任，根據公共產品的層次性和受益范圍，各級政府可以按照公共產品的職責確定事權。基本分為三類：上級政府事權、下級政府事權、上下級政府混合型事權。由此可以看出前兩種事權明晰，支出責任明確，由各級政府負責。第三種混合型事權支出可以按比例通過轉移支付實現或者可以明確由上級政府負責。

我國政府現行五級框架，省以下財政體制有分成制和包干制。應該在分稅制財政體制基礎上，減少政府財政層級，如鄉財縣管、省直管縣改革等。首先應明確事權配置的著力點，強化上級政府宏觀管理、制度設定和必要的執法權；強化上級政府統籌推進區域內基本公共服務均等化職責；強化下級政府執行職責。

雖然本市大部分河道為鎮村級，按照上述原則要列入區級和鎮村級事權，應由區、鎮、村作為事權的一方，但結合目前政府管理體制和責任與收入配比合理性原則，河道修建維護費由市級統收統支的原因，河道養護管理應該列為混合型事權。同時，河道既然是一個純公共產品，維護的責任是全社會共同參與，光靠政府一方會有漏洞和死角，應將社會公眾和企事業團體等列為共同責任主體。

七、上海市河道管理養護事權與支出責任對策建議

（一）明確上下級政府和社會公眾事權范圍。市、區政府事權邊界清晰是政府間支出責任劃分的前提。目前將河道養護管理定位為混合型事權比較合理，操作模式存在兩種方式：一是市級政府加強在河道管理養護工作中規劃與監督作用，統籌制定各類管理辦法、編制管理規劃及重要區域和流域的實施意見，區級政府按照上級政府制定的相關規劃、辦法和實施意見嚴格執行；二是河道按區域全部分到區級，由區級政府按照河道相關法律法規，根據區域情況各自形成管理規范，市級對各區的管理規范進行備案并按此進行考核。

另外，社會公眾也應該作為河道養護管理事項的參與者。社會公眾包括企事業單位、個人。政府應加大河道環境保護的宣傳力度，并按照污染者付費原則，對污染河道的企事業單位、個人進行處置并實行公示制度計入誠信檔案。在此基礎上，社會公眾應積極參與環境污染監督，成為督促企業環境保護的重要力量。

（二）推進事權劃分的法制化規范化。目前的事權劃分主要由財政部門按照預算事項的類型會同有關部門分類推進，由于各部門職能不同，無法權威地推進到位。應該由市政府或市政府專門成立的專業機構牽頭，進一步加大市與區縣事權和支出責任的梳理力度，對政府與企業和社會，以及市與區縣兩級政府河道養護管理事權和支出責任進行全面、系統梳理和劃分，逐項明確市和區縣的事權分工和承擔的支出責任。在此基礎上，形成清單，并以地方性法規、規章等形式固定下來，逐步實現市與區縣事權和支出責任劃分的法制化和規范化，讓行政權力在法律和制度框架內運行，以法律法規的權威性保證政府間環境保護事權和支出責任劃分的穩定性和連續性，最終形成分類、分級、分項的事權和支出責任劃分體系。

（三）逐步建立河道養護管理 “市級效應”功能。河道養護管理是純公益性事項和公共產品，在市場經濟環境中的隱形效益無法在短時間內顯現，作為城市發展的一個戰略性資源，要求地方政府既要發展經濟，又要保護河道環境，顯然會力不從心，故建議逐步強化市級政府的事權和支出責任，加大市級財政的統籌保障力度。

1.逐步實現執法隊伍垂直化管理。按照財政部專員辦、審計署特派辦的模式，建議逐步先將各區執法力量收歸市級管理，在各區派駐執法力量。人員等由市水務部門管理，經費納入市級財政統一管理，統一保障。這樣可以強化河道執法事權，有效地杜絕在設河事項審批和監督中運動員和裁判員兼于一身的問題，減少河道養護管理中填河、用河不規范的現象。

2.逐步擴大市級直管的重點區域。市級政府不僅僅是制定河道養護管理的規范，更需要一個管理養護的實踐基地，逐步提升河道管理養護的水平，因此建議在本市的重點水環境區域，如淀山湖、黃浦江蘇州河兩岸、崇明的東灘保護區、郊野公園的區域由市級繼續加強投入力度，拓寬市級對水環境的支持范圍，樹立樣板，在全社會建立有“影響”、有“印象”和有“形象”的水環境養護管理工程。

（四）增強區級河道養護管理疊加功能。

1.市級政府逐步加大對河道養護管理的支出力度的同時，并不意味著區級政府只需服從和執行上級政府的任務，下級政府可以結合區域發展的能力、環境需求及區級財力可能，在市級投入的基礎上打造區域特色的河道養護管理形象和模式，擴大河道養護管理的外延范圍，使各區都有各具特色的內容，市級可以在下年度的轉移支付中按工作成績增加資金安排。

2.市級政府可以根據各區的河道管理特色，在水利基礎設施的投入中按照一區一特色的理念，打造風格不同的水環境。比如青浦江南水鄉、閔行都市水廊、嘉定居住水岸、金山農業水景、崇明生態水系、中心城區小資水情等，使每個區在河道養護管理中各具特點。

八、相關保障和配套措施

市與區縣河道養護管理事權和支出責任劃分是一項系統性、基礎性工程，積極穩妥推進市與區縣事權和支出責任劃分需要各方面的協調配合與支持保障。

（一）完善行政管理體制。在合理界定政府與社會的職能邊界的基礎上，明晰界定政府部門河道養護管理責任邊界。要著力優化政府機構設置、職能配置和工作流程。在橫向上，理順并明確各部門職能分工，解決部門間權責交叉或多頭管理等問題，實現各部門清晰、高效的職能配置。在縱向上，明晰并規范市與區縣政府的職能定位，通過法律、行政法規等形式明確各級政府管理的范圍、方式、機制和程序，增強保障能力，提高行政效率，切實在體制機制上為科學的事權劃分創造有利條件。

（二）創新財力與事權相匹配的財政管理體制。

1. 完善市與區縣收入劃分。在保持現有市與區縣財力格局總體穩定的基礎上，結合中央與地方稅制改革，根據稅種屬性，綜合考慮市與區縣承擔事權和支出責任的實際情況，保證既有利于市級履行職能、實施宏觀調控、促進區縣基本公共服務均等化，又有利于推進地方稅體系建設、調動區縣政府主動性和積極性，進一步調整、理順市與區縣收入劃分，推動形成財力與事權相匹配的財政管理體制，上海市的河道養護管理費可以按照一定比例留存區，擴大區級河道養護管理的資金支持。

2. 完善河道養護管理費的征收辦法。可以將河道修建維護費按征收比例留存區縣，在此基礎上，一是進一步加大對市級征收部分的轉移支付力度。結合本市財力情況和各區河道數量實際需求，加大轉移支付資金量，各區按照區域特色自主使用。二是拓寬河道養護管理費的使用范圍。結合本市河道管理條例中河道養護管理的具體內容，加強資金使用外，適當拓寬資金的使用范圍，可在做好河道養護管理的基礎上，將資金用于保護河道環境的相關污水處理和排水工程。三是制定市級河道修建維護費轉移支付分配辦法。分配辦法中不再簡單地按照各區財力和河道數量，應該增加動態的水質指標、水面率恢復指標、水十條等各項水環境保護指標，進一步科學、合理地分配資金。四是加強資金使用管理。加強市對區縣河道養護管理的工作考核，進一步提高轉移支付資金的使用效益，引導區縣做好環境保護工作。

（三）建立市與區縣事權劃分協調機制。為加快推動市與區縣環境保護事權和支出責任劃分改革，形成有效的工作合力，建議在市級兩個層面成立由編辦、環保局、水務局、農委、財政局、經信委等相關部門組成的事權和支出責任劃分改革領導小組，主要負責領導、組織、協調改革工作，研究形成改革的總體思路和指導意見，審核分部門、分領域具體實施方案，統籌協調推進改革。

（四）探索運用市場化手段加強河道養護管理。以進一步深化本市城市養護作業領域市場化改革為契機，全面提高河道養護作業的整體水平。一是全力推進河道養護作業市場化改革。以形成“政府主導、市場運作、行業監管、社會參與”的河道設施養護市場化體系為目標，加快推進河道養護作業市場化，對全市市、區、鎮、村四級河道穩步實行市場化模式，全面提高河道維修養護作業水平，鞏固提升全市河道水環境面貌。二是探索創新綜合養護作業管理新模式。積極探索河道、水閘、泵站等水利設施專業養護作業實行綜合養護，促進水利設施養護一體化、市場化，全面提升養護作業效率。

責任編輯：凌玉