鄉鎮企業與稅制改革

吳勃

（寧波樂惠國際工程裝備股份有限公司 浙江 寧波 315722）

【摘要】上世紀80年代，地方政府對鄉鎮企業進行了大力扶持，鄉鎮企業蓬勃發展，隨著分稅制改革的開啟，鄉鎮企業在市場經濟的浪潮中逐漸呈現兩級分化，本文就鄉鎮企業的興起和衰落的原因進行了簡要論述。

【關鍵詞】財政包干 分稅制 鄉鎮企業

其興也勃，其亡也忽，鄉鎮企業短時間內“異軍突起”又迅速隕落，把它放在歷史的大環境中審視也許更易理解。鄉鎮企業蓬勃發展于1984年后，既然是企業，興旺的條件大抵如下：一是產權所有者對產權有足夠的支配權，有動力去發展；二是有充足的土地和人力資源來進行工業生產；三是產品迎合了市場的需要。

那么，曾經無限風光的那些年，鄉鎮企業的這些條件又如何？

制度上，在財政包干的體制下，地方政府因為可以獲得超過包干基數的財政收入以及本地企業的上繳利潤，對興辦鄉鎮企業具有空前的積極性，在這種情況下，地方政府充當了牟利性政權經營者的角色，地方官員像董事會成員那樣經營著鄉鎮企業，地方政府成了從事多種經營的實業公司。

人員上，1983年全國普遍推行了家庭聯產承包責任制，農業生產效率明顯提高，在糧食夠吃的同時，大量農業剩余勞動力涌現。改革開放后農副產品幾次大幅度提價，使農民參與創辦企業的積極性也水漲船高，通過掛靠集體企業或創辦合資經營企業的方式，鄉鎮企業忽如一夜春風來。

產品銷路上，改革開放初期百廢待興，商品極度緊缺，是典型的賣方市場，只要生產出產品就有人買。

這些因素促使鄉鎮企業如雨后春筍般高速成長，客觀上也促成了中國工業的發展和經濟的增長。

但伴隨著鄉鎮企業的發展，諸多問題如影隨形：鄉鎮企業的發展是在信貸支持下的成長，隨著鄉鎮企業的發展壯大，其在農業銀行和農村信用社的貸款余額也日益膨脹，這使得國家的信貸壓力大大增加，從1984年到1989年，鄉鎮企業貸款余額增加近5倍，通貨膨脹使經濟金融秩序混亂，物價飛漲，企業間三角債盛行。

鄉鎮企業技術落后，原材料和能耗過高，粗放式增長方式明顯，由于既沒人才，又缺乏現代企業管理制度，在改革開放的浪潮中，鄉鎮企業的產品慢慢的開始喪失競爭力。

這些問題使鄉鎮企業在發展上陷入低端競爭的怪圈，在地方政府的支持下，其尚能茍延殘喘。而隨著1994年中國的分稅制改革開啟，財政包干產生的財政結余被中央收走，企業也開始按章納稅，地方政府對財政收入已經沒有太大的自主權，失去庇護的鄉鎮企業日漸衰落。

這些因素中，分稅制改革成了壓垮鄉鎮企業的最后一根稻草，至于中央為什么要進行分稅制改革，歷史早就給出了答案。

1981年，鑒于之前計劃經濟一管就死的困局，借著改革的東風，中央對地方放權，實行劃分收支、分級包干的財政包干體制，希望藉此激活地方的積極性。1987年，又相繼提出企業承包、部門承包、財政包干、外貿包干、信貸包干等五大包干。這種分級包干和自求平衡的財政體制，被后人形象的稱為“分灶吃飯”。

包干體制一下子為改革打開了突破口，地方政府財權得以擴大，地方政府理財和發展地區經濟的積極性得到了充分調動。在“多勞多得”的刺激下，經濟蓬勃發展，鄉鎮企業也因此成為地方政府眼中的寵兒。

但同時，各地由于“條塊分割”，形成了明顯的攀比風氣，中央對企業和地區經濟發展的“包盈不包虧”的包干模式更進一步促使了地方政府不計后果的盲目開發和重復建設。與此同時，由于當時中國的行政體制并不能對地方政府的這種行為形成有效制約，地方政府主導的投資過熱最終引發了1993年全國性的經濟過熱，通貨膨脹嚴重。而鄉鎮企業的興起與發展就是在信貸支撐下的發展，這為鄉鎮企業的衰落埋下了巨大隱患。

由于地方財力過大，中央財政能力式微。到90年代初期，中央財政已非常拮據，不得不靠超發貨幣來解困，因此帶來的通貨膨脹危機讓人不寒而栗。當時連某些中央機關都已經到了不借錢工資就發不出去的境地。中央政府在這種財政分配體制中表現得非常被動。鑒于如此困境，在國務院副總理的領導下，中央開始實行分稅制改革。

1994年分稅制改革由此開啟，其大致內容包括：整頓稅收結構，取消一些不合理的稅種（如產品稅），代之以較符合市場化改革的稅種，例如征收增值稅和規范消費稅重新劃分中央稅、地方稅、中央地方共享稅，加大中央稅的比重，將稅源普及和全國性的稅種收歸中央，使中央取得更大的財源為了平衡部分省市的既得利益，中央設計出一套稅收返還制度以實行轉移支付，1994年的分稅制重新界定了中央和地方政府之間的財權和事權范圍，中央政府的財權和宏觀調控能力得以加強。而這也使地方政府的日子變得很不好過，為緩解財政壓力，只能通過招商引資和賣地來充實地方財政。粗放型的鄉鎮企業在日漸高企的土地和人力成本雙重重壓下，哪里經得起管理科學、占盡政策優惠的外資企業沖擊，一時間兵敗如山倒。

鄉鎮企業的慢慢轉制之路由此開始，一部分企業在市場經濟的浪潮中開始慢慢如魚得水，而大部分鄉鎮企業卻從此一蹶不振，為了解決地方財政危機，房地產這頭怪獸從籠中呼嘯而出，在城市建設高速發展的同時，房價也成為這些年來壓在老百姓頭上的一塊巨石。