城市扶貧背景下淺談對放寬戶籍制度的看法

李娟

（西南財經大學經貿外語學院 四川 成都 611130）

【摘要】諾貝爾經濟學獎得主阿馬蒂亞說：“你不能憑部分的富裕和繁華來判斷社會的快樂程度，你必須了解草根階層的生活?！蓖瑯拥?，在城市化和現代化進程加速的今天，城市里仍存在一個不該被忽視的群體——城市貧民。放寬戶籍制度對其產生了深刻影響。

【關鍵詞】城市扶貧 戶籍制度

一、城市扶貧背景分析

扶貧，是一座必須要翻越的山。目前，中國仍擁有5575萬貧困人口，其中絕大數是農村人口，扶貧進入脫貧攻堅階段。城市扶貧問題亟需解決，不容忽視。

在中國國有企業改革以前，中國城市勞動者多數在國有企業或部門就業，享有城鎮戶口所含有的多種政策和體制優惠，貧困發生率很低，所以當時的貧困人口只是那些三無人員。但20世紀90年代以來，隨著中國城市社會和經濟體制改革的日益深入，中國的城市貧困問題日益顯現。國有企業體制改革和產業結構的調整，使得城鎮居民長期以來享受的這些優惠日漸喪失，一大批城鎮職工因企業的關、停、并轉而失業、下崗，城鎮的貧困發生率有了較大的上升。

根據調查資料和綜合分析，目前中國城鎮貧困人口主要由以下幾類構成：一是傳統意義上的城鎮貧困人口，即依靠民政部門救濟的“三無對象”和社會優撫對象；二是國企改革的下崗職工；三是城市外來人口中無固定職業和固定收入者，尤其是由農村流入城鎮、靠打短工為生，并且經常處于失業狀態的農民工。

這些城市貧民中，農民工占據大數，他們的存在也虛假地提高了我國城鎮化率。他們有的沒有學歷，有的沒有技術，有的連住所都沒有。經常可以從新聞和報道中了解到，北上廣等特大城市的地下室擠滿了進城務工的農民，近期又有報道顯示，北京市政府為了改善城市環境，關掉大部分地下空間，進城務工農民舉步維艱。他們的貧困受歷史和現實的原因造成，這就是城市貧民的窘狀。他們得到的關注也相對黯淡。而這一趨勢似乎在加重，社會中不單單是城鄉收入差距在家中，城市內部——城鎮居民最高收入組與最低收入組之間的人均年收入差距也有擴大趨勢。而這些城市貧困往往被光鮮的城市表面所覆蓋，容易被忽略。要真正形成系統的城市扶貧機制，需要一個過程，更需要政府的推動。

二、戶籍制度改革措施

國家一直推行的政策中，最重要的一點是深化戶籍制度改革，放寬城鎮落戶政策，以此來減少城市貧民。這一政策主要針對的是第三類人群，即進城務工農民，他們成為“半城市化”人口的代表，一方面同所有人一樣為城市創造價值，而另一方面卻無法享受同城市人口相同的福利和保障。

日前，國家頒布了推動1億人口農轉非的通知，期望到2020年，全國戶籍人口城鎮化率提高到45%。特大城市要區分城市的主城區、郊區、新區等區域，分類制定落戶政策，重點解決符合條件的普通勞動者落戶問題；除極少數超大城市外，全面放寬農業轉移人口落戶條件的要求。

三、戶籍制度改革帶來的問題

這次改革在多個地方部署動作，有利于消除城鄉之間制度化的財產權、公共服務落差，必然大大降低城鄉戶籍之間的利益差。

在未放開城鎮落戶政策以前，戶籍制度實質上一定程度對農民工群體造成了天然的阻礙，加深了其和城市人口的差距，致使貧困程度加深。戶籍制度最大的問題是，將國民分為了三六九等，不同身份的人享受不同的國民待遇，造成了人與人之間的不平等。事實上，我們的決策者對這一本質的認識相當清醒。他們知道，城市的發展，必須要依靠外來的廉價勞動力，但是政府又不愿意為這些廉價勞動力提供基本的福利保障，于是，建立于計劃經濟時期的戶籍制度在二十一世紀再次大放異彩。官方的說辭是，大城市不能承受人口壓力，因此要利用戶籍壁壘，阻止人口向大城市集中。但戶籍制度實際上并未發揮這樣的作用。因為我們國家發展極不平衡，盡管沒有戶口，沒有福利，但大量落后地區的人口仍然在往城市集中，因為這是他們唯一的向上通道，與在老家渾渾噩噩過一輩子相比，沒有戶口真算不了什么。而且，大部分涌向城市的都是年輕人，沒有考慮到子女教育和醫療、養老問題。

這對外地人來說，當然不公平。他們在城市工作，在為城市創造價值，甚至在為城里繳稅，卻不能享受城市里福利。更可悲的是，他們往往把自己最美好的年華留在了城市，當他們年紀增大，面臨子女教育和自身醫療、養老問題的時候，他們很可能不得不放棄自己在城市多年的積累而回到鄉村。

同樣，這對于外地人的家鄉來說，也是不公平的。這里的人到別處去創造價值，但生老病死還要家鄉來管，事實上，也加進一步加劇了農村落后地區發展的難度。

四、戶籍制度改革阻力分析

進城落戶農民完全納入城鎮住房和社會保障體系，如果落實得當，將大大惠及農民工群體，他們享受到的政策優惠會最終推進城鎮化進程，也會推進扶貧工作的開展。

但是，這些改革在實踐推進中的阻力不能低估。

戶籍改革還未達到普惠的程度，其固有屬性仍是改革的阻力。

在目前的社會條件下，戶籍制度的實質其實是防止外地人享受當地城市戶籍人口享受的公共福利，如子女教育、醫療保障，以此節省政府開支和社會資源。雖然放開了落戶政策，但是其中有些條款對農民并無實際意義，戶籍制度在目前還是就業、求學等過程中的阻力，城市扶貧還是存在困難。

除此之外，如果農民真的進城，將農村戶籍轉為城市戶籍，相應農民的醫保和養老都轉為城市社保，很多地方政府未必承受得起。戶籍制度改革，一招一式都是真金白銀的支出。誰來支付這個成本，如何分攤，將成為各方關注的焦點。而且有的農村還很落后，即使農民愿意到城里落戶，但是城市房價很貴，也抑制了農民的進城需求。農民在城市是有落戶需求的，問題是，即便落戶到城里之后，盡管有很多優惠政策，有的農民還是買不起房子。

但是，任何改革都是“摸著石頭過河”的過程，加之中國是人口大國，問題和阻礙必不可少。農轉非是城市化進程中必不可少的一步，我相信戶籍制度改革必將促進中國全面建成小康社會，成為世界扶貧脫貧的典型的成功案例。

參考文獻：

[1]中國扶貧政策——趨勢與挑戰[J].出版參考：業內資訊版，2005.

[2]寧宏偉. 遷徙權問題研究[D].安徽大學，2010.